Анисимов А.П.
ПРОБЛЕМА УСИЛЕНИЯ РОЛИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРИНЯТИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ В РОССИЙСКОМ И ЕВРОПЕЙСКОМ ПРАВЕ
В XXI веке распространились новые экологические угрозы, не знающие государственных границ. В их числе негативное воздействие на окружающую среду нанотехнологий, вмешательство в гидрометеорологические процессы и ряд других. Предметом настоящего исследования явились международно-правовые и внутригосударственные нормативные акты, решения судов и иная правоприменительная практика в области участия общественности в принятии экологически значимых решений. Целью статьи является формулировка мер по дальнейшему развитию принципа участия общественности и совершенствованию правовой охраны окружающей среды в целом.
Ключевые слова: общественность; экологически значимые решения; экологический контроль; экологический активист; причиненный ущерб.
Anisimov A.P.
THE PROBLEM OF THE ROLE OF PUBLIC STRENGTHENING IN ENVIRONMENTAL DECISION-MAKING IN RUSSIAN AND EUROPEAN LAW
New environmental threats which do not know state borders are widely spread out in the XXI century. Among them are negative impact on the environment of nanotechnologies, weather modification techniques and some others. The subject matter of the present research are international law and internal state normative acts, decisions of the courts and other enforcement practice in the field of public participation in environmental decision-making. The purpose of this article is the formulation of the measures on further development of the public participation principle and improvement of legal environmental protection as a whole.
Keywords: public; environmentally sound decisions; environmental control; ecological activist; caused damage.
Эффективность правового регулирования любых общественных отношений напрямую обусловлена четкостью понимания предмета такого регулирования. Описание же этого предмета зависит от развитости понятийного аппарата отдельно взятого нормативного акта либо всей правовой системы.
Использование в нормативных актах и правоприменительной практике неопределенных терминов, допускающих их неоднозначное толкование, затрудняет реализацию правовых предписаний, влечет появление различных конфликтов. Данная тенденция имеет место во всех странах мира.
Вместе с тем, существующее состояние усложняющихся с каждым годом общественных отношений влечет за собой невозможность детального описания сущности отдельных правовых категорий ввиду их сложности и многопланового использования. Это обстоятельство влечет за собой появление «оценочных категорий» - правовых терминов, точное значение которых устанавливает не закон, а правоприменительный орган исходя из обстоятельств дела.[1] Само по себе наличие таких категорий не является показателем дефекта национальной правовой системы или недостатком международного акта. Как таковые, оценочные категории присутствуют в нормативных актах и развитых, и развивающихся государств. Например, в отдельных Директивах ЕС можно встретить упоминание «разумных сроков, обеспечивающих предоставление достаточного времени для информирования общественности, а также для подготовки и участия заинтересованной общественности в принятии решений по экологическим вопросам».[2] В одной только приведенной норме мы встречаем сразу три оценочных категории.
В связи с этим представляется, что намного важнее при характеристике системы права не наличие оценочных категорий, а тенденции правоприменительной практики, объективность судебных органов при их толковании.
Исследуемые в настоящей статье термины «общественность» и «экологически значимые решения» как раз и являются весьма типичными оценочными категориями в международном и российском праве.
М.И. Васильева полагает, что значение общественного участия не ограничивается служебной функцией по отношению к правам человека, а состоит в его способности опосредованно влиять на качество окружающей среды. Общественная активность – важный стимул совершенствования права и управления. И в этой системе координат эффективность, и даже сам смысл участия связывается с его осуществлением именно в период до принятия эколого-значимых решений – иначе процедура превращается в декорацию.[3]
Категория «общественность» иногда отождествляется с «общественными организациями». Это сравнение неприемлемо. Общественность – это многоаспектное понятие, а общественные организации – юридически оформленный активный сектор общественности, ее часть, граждане, объединившиеся для решения определенных задач.[4] Отсюда следует, что при принятии экологически значимых решений необходимо исключать из числа «общественности» лиц, имеющих служебную или коммерческую заинтересованность».[5]
Таким образом, принцип участия общественности в принятии экологических решений предусмотрен через взаимодействие между органами публичной власти, юридическими лицами и общественностью; взаимное содействие общественности и органов публичной власти в развитии гражданского общества с целью охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности.[6]
Говоря об отражении в экологическом праве и о реализации на практике принципа участия общественности, необходимо проанализировать формы и методы такого участия. Большинство современных российских ученых сходится во мнении, что основной формой такого участия является общественный экологический контроль. По мнению В.Ф. Петренко, «Общественный экологический контроль является понятием, включающим в себя все виды деятельности граждан и общественных экологических организаций по реализации конституционных и иных законных прав на благоприятную окружающую среду и возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу».[7]
А.К. Веселов включает в понятие общественного экологического контроля открытый список направлений деятельности, в том числе «участие в принятии экологически значимых решений».[8]
Представляется, что общественный экологический контроль не может выступать в качестве родовой категории для всех видов и форм участия общественности в охране окружающей среды. Общественный экологический контроль – это четко регламентированный экологическим законодательством вид деятельности, проявляющийся в предупредительной форме (при проведении общественных экологических экспертиз по проектам намечаемой деятельности) или в форме текущего контроля (за состоянием окружающей среды, включая выявление мест размещения отходов производства и потребления, соблюдения экологических требований при строительстве и т.д.). Такой контроль должен присутствовать на всех стадиях хозяйственной деятельности (строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, реконструкция и т.д.) экологически опасных объектов. Между тем, виды и формы участия общественности в принятии экологически значимых решений не ограничиваются только предупредительным и текущим экологическим контролем.
Для того, чтобы сформулировать конкретные виды и формы такого общественного участия, необходимо определиться с содержанием еще одной оценочной категории – «экологически значимые решения». В научной литературе под ними предложено понимать решения, принимаемые органами власти и хозяйствующими субъектами, реализация которых связана с воздействием на окружающую среду, затрагивает экологические права человека.[9]
Но как определить степень влияния решений органов публичной власти на состояние окружающей среды, требующих вмешательства общественности? На сегодняшний день в российском праве нет исчерпывающих критериев для определения данной категории. Можно лишь говорить об объектах, масштаб строительства и/или вмешательства которых в природные процессы требует получения лицензий, актов государственной экспертизы или иных юридически значимых документов, указанных в экологических законах.
Несомненно, к числу таковых будут отнесены проекты строительства экологически опасных производств (например, по переработке и уничтожению химического оружия), проекты, требующие сведения лесов и т.д.
Между тем, осуществление участия общественности в принятии экологически значимых решений в России и большинстве стран постсоветского пространства затруднено рядом объективных и субъективных факторов. С одной стороны, остаются не урегулированными различные процедурные вопросы деятельности общественности (например, правила фиксирования итогов общественного обсуждения в ходе проведения ОВОС), права, обязанности, ответственность общественных контролеров, гарантии предоставления им необходимой информации от органов публичной власти и коммерческих структур. С другой стороны, хотя в современной России сейчас и происходит рост престижности общественной (бесплатной) деятельности, все равно количество участников общественных экологических объединений остается крайне незначительным. Есть вопросы и по поводу профессиональной подготовки граждан, желающих участвовать в принятии таких решений.
Отдельный вопрос заключается в том, являются ли «общественными» структуры, созданные по инициативе органов государственной власти (и местного самоуправления), например, Общественные палаты РФ и ее субъектов, которые пытаются выступать в роли медиатора при возникновении споров между гражданами и органами власти (и коммерческими структурами).
Таким образом, в российском праве под оценочной категорией «общественность» обычно понимается совокупность субъектов гражданского общества, включающих граждан и систему негосударственных (общественных) юридических лиц, наделенных предусмотренными экологическим законодательством правами, свободами и обязанностями в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
«Экологические значимые решения» - это результат выбора и принятия варианта хозяйственной или иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и/или негативным воздействием на природу, основанного на учете эколого-правовых требований, обеспечивающих предотвращение, снижение негативного воздействия этой деятельности на окружающую среду, восстановление ее благоприятного состояния.[10]
В международном праве наиболее последовательно категория «общественность» и принципы ее участия в принятии экологически значимых решений отражена в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция, 25 июня 1998 г.).
В данной конвенции производится разграничение двух оценочных категорий: «общественность» и «заинтересованная общественность».
Под «общественностью» в Конвенции понимается одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством или практикой их ассоциации, организации или группы.
«Заинтересованная общественность» означает общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность.
В Конвенции не раскрывается содержание категории «экологически значимые решения», хотя из контекста ее норм можно сделать вывод, что такие решения должны затрагивать три сферы общественных отношений:
1) участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности. Заинтересованная общественность адекватно, своевременно и эффективно информируется, в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, в том числе: о планируемом виде деятельности и заявке, по которой будет приниматься решение; характере возможных решений или проекте решения; государственном органе, ответственном за принятие решения; предусматриваемой процедуре и т.д. Соответствующие виды деятельности указаны в Приложении 1 к Конвенции, и включают объекты энергетики, производство и переработку металлов, обработку и удаление отходов и т.д.
2) участие общественности в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой;
3) участие общественности в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и/или общеприменимых юридически обязательных нормативных актов.
Таким образом, доктринально можно вывести следующее определение: «экологически значимая деятельность» - это деятельность, предполагающая строительство или реконструкцию промышленных объектов, функционирование которых представляет опасность для окружающей среды, а также разработку экологических планов, программ и нормативных правовых актов.
В Директивах Европейского Союза прослеживается ряд требований и процедур, связанных с регламентированием участия общественности:
1) проведение отличий между «общественностью» и «заинтересованными членами общественности». Анализ десятков директив ЕС показывает, что соотношение этих категорий проводится в русле рекомендаций Орхусской конвенции (см., например, Директиву Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. о промышленных выбросах (о комплексном предотвращении загрязнения и контроле над ним));
2) определяется перечень процессов, в которых государства – члены ЕС гарантируют участие заинтересованных членов общественности. Применительно к сфере действия вышеназванной Директивы от 24 ноября 2010 г., к таким сферам относится, например, выдача разрешения на новую установку, осуществляющую выбросы (ст.24). Подробно регламентируется порядок участия общественности в принятии таких решений и вопросы информирования. В других Директивах прослеживается тот же набор форм и методов участия общественности в принятии экологически значимых решений, включая учет мнения граждан при планировании новых предприятий (их модификации); строительство рядом с ними иных потенциально опасных объектов и т.д.
В самом общем виде процедуры участия общественности в принятии экологически значимых решений включают в себя: право заинтересованной общественности выразить компетентному органу свои замечания и до принятия решения по конкретному проекту; гарантии своевременного принятия во внимание результатов консультаций при принятии решения;
3) Директивы ЕС упоминают многочисленные случаи, в которых принятие экологические значимых решений происходит с учетом мнения заинтересованных членов общественности. Проведем их научную классификацию:
а) охрана окружающей среды при осуществлении отдельных видов хозяйственной деятельности (учет мнения заинтересованной общественности при управлении отходами добывающей промышленности или для предотвращения загрязнения окружающей среды от промышленных выбросов);
б) охрана окружающей среды от различного рода природных и техногенных бедствий (учет мнения общественности относительно планов действий в аварийных ситуациях при авариях, связанных с опасными веществами);
в) охрана отдельных компонентов окружающей среды (земель, вод, лесов и т.д.) от негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности (например, Директива Европейского парламента и Совета 2000/60/ЕС от 23 октября 2000 г. устанавливает рамочные положения о деятельности Сообщества в области водной политики с учетом мнения общественности).
Таким образом, международное и европейское право регулируют три важных аспекта участия общественности в принятии экологически значимых решений: понятие (термины); формы и методы участия; сферы хозяйственной и иной деятельности, в которых может быть причинен вред окружающей среде, и где предусмотрен учет мнения заинтересованной общественности.
XXI век принес человечеству новые угрозы, обусловленные его дальнейшим воздействием на природные процессы. При этом если по поводу «стандартных» угроз экологической безопасности мировым сообществом наработан определенный инструментарий, то в отношении новых угроз такие меры еще не выработаны. Попробуем посмотреть на них более предметно.
1. Проблема обращения с генетически модифицированными организмами (далее – ГМО) достаточно осознана мировых сообществом. Не пытаясь перечислять все международные и национальные акты по этому вопросу, замечу, что только на уровне ЕС этой проблеме посвящен ряд специальных директив: Директива 2009/41/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 6 мая 2009 г. об ограниченном использовании генетически модифицированных микроорганизмов; Директива 2001/18/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 12 марта 2001 г. о преднамеренном выбросе в окружающую среду генетически модифицированных организмов и т.д. Согласно Директиве Европейского Парламента и Совета (ЕС) от 22.09.2003 № 1829/2003 о генетически модифицированной пище и кормах, этикетированию подлежит вся пищевая продукция при содержании компонентов ГМО более 0,9%.
Предпринимаются попытки национальных законодателей ограничить ввоз в страну продукции, содержащей ГМО, посредством создания «зоны, свободной от ГМО». Так, например, Австрия является страной, полностью свободной от ГМО; помимо введённых национальных запретов на выращивание трансгенных культур, все 9 федеральных земель этой страны объявили себя свободными от ГМО. Аналогичные законы приняты в Греции, Польше и Швейцарии; ограничен ввоз продукции с ГМО в ряд провинций Испании.[11]
При этом в России процедуры учета мнения общественности при принятии решений о ввозе или распространении продукции, произведенной с использованием ГМО, никак не развиты, в отличии от европейских стран.
2. В настоящий момент в научной литературе, наряду с исследованием положительных коммерческих перспектив от использования нанотехнологий, начинает обращаться внимание и на высокую вероятность возникновения различных негативных социальных последствий от их использования. К ним относятся: ухудшение состояния окружающей среды и здоровья человека; гонка вооружений на основе нанотехнологий; усиление существующих проблем на новом уровне, включая наркоманию, терроризм, безработицу и т.д.[12]
Применительно к вопросам правовой охраны окружающей среды и здоровья человека наибольший интерес представляет использование нанотехнологий при производстве электронной техники, строительных материалов, пищевых продуктов, парфюмерно-косметической продукции, причем как при непосредственном их использовании и употреблении, так и при воздействии наночастиц и наноматериалов на окружающую среду в процессе производства. Проблема в том, что возможные биологические эффекты поступления наноматериалов в организм человека изучены недостаточно, хотя уже есть данные о том, что различные вещества при переводе их в форму наночастиц могут значительно изменять свои физико-химические свойства, что может негативно отразиться на здоровье человека в процессе их усвоения в организме.
Наиболее известным на сегодняшний день является негативное воздействие на здоровье человека наночастиц асбеста. Первыми, кто заметил не безвредность асбеста были службы санитарно-медицинского контроля на производящих предприятиях европейских стран. В 1998-99 – Евросоюз и Франция наложили запрет на использование ряда видов асбеста. В 2000-01 ВТО поддержало запрет Евросоюза. В США с середины XX в. большую известность получили так называемые «асбестовые дела», по заявлениям рабочих добывающих и перерабатывающих асбест предприятий, заболевших раком легких, и их семей. Данная категория дел в юридической литературе США рассматривается как типичный пример массового деликта, и наряду с другими категориями дел, была положена в основу теории таких деликтов.[13] Таким образом, в истории имеются примеры запрета использования наноматериалов, а также возмещения вреда предприятиями наноиндустрии.
3. Активное воздействие на гидрометеорологические процессы - воздействие на природные процессы в целях их регулирования и уменьшения возможного вреда от них населению и экономике. Данное воздействие может быть разным: воздействие на облака, на туманы, борьба с градом и т.д.
Активное воздействие на облака - это физико-химическое воздействие на облака с целью вызвать выпадение осадков из облаков или рассеяние облаков без выпадения осадков. Данная технология преимущественно сводится к изменению фазового состояния облака при «засеве» его некоторыми реагентами, в частности твердой углекислотой и дымом йодистого серебра или йодистого свинца. При испарении измельченной углекислоты в переохлажденных водяных облаках создается сильное охлаждение (ниже —40°) и пересыщение, что приводит к кристаллизации. Облака превращаются в смешанные, приобретают вследствие этого коллоидальную неустойчивость и дают осадки, как это бывает естественным образом в смешанных облаках.
В настоящее время существует порядка 150 проектов по изменению погоды, которые проводятся в более чем 40 странах мира. Предпринимаются попытки применения самых невероятных способов – например, облучать тучи микроволнами, нагревая их до состояния плазмы.[14] Ряд стран (например, Беларусь) не практикуют принудительное воздействие на погоду.[15]
Страшные метеорологические катастрофы последних лет (наводнения, тайфуны, цунами и т.д.) позволяют сомневаться в «безвредности» насильственного воздействия на природу. Искусственное и постоянное воздействие на биосферу Земли не может не вызвать катастрофы планетарного масштаба.
Как отмечалось в научной литературе, «искусственное воздействие на погоду с точки зрения международного права необходимо рассмотреть, прежде всего, в связи с режимом государственных границ. Искусственное изменение естественно сложившегося распределения осадков в данном районе как в сторону их уменьшения (рассеивание облаков), так и, наоборот, увеличения (искусственное вызывание дождя или снега), осуществляемое в пределах одного государства, несомненно, может оказать существенное влияние на климат других, прежде всего граничащих с ним, государств».[16]
Таким образом, очевидна необходимость проведения серьезных научных исследований о связи между активным вмешательством в гидрометеорологические процессы и глобальным изменением климата, а также о выработке международной нормативно-правовой защиты против этой угрозы для человеческой цивилизации, пока еще не воспринятой мировым сообществом.
Выводы
Участие общественности в принятии экологически значимых решений – категория, давно существующая как в международном, так и внутригосударственном праве. Сформулированная в Орхусской конвенции конструкция участия общественности оказала самое прямое влияние на нормотворчество Европейского Союза. Данный принцип представлен в законодательстве других стран, в том числе, не ратифицировавших Орхусскую конвенцию.
В международном и европейском праве можно выделить три четко нормативно закрепленных аспекта участия общественности в принятии экологически значимых решений: понятие (термины); формы и методы участия; сферы хозяйственной и иной деятельности, в которых может быть причинен вред окружающей среды, где предусмотрен учет мнения общественности.
Анализ международных и национальных нормативных актов позволяет выделить несколько форм участия общественности в принятии экологически значимых решений. Первой и основной формой такого участия является получение информации о намечаемой деятельности, и осуществление общественного экологического контроля за ней. Такой контроль может осуществляться в двух формах: предупредительной (ОВОС) и текущей (контроль за действующими объектами). Наряду с этим, влияние общественности на принятие экологически значимых решений может проявляться в проведении экологических митингов, пикетов и демонстраций, референдумов, обращение в суд или в органы государственной власти, а также иных формах.
С появлением все новых экологических угроз в последние годы возникает необходимость в разработке эффективных мер противодействия им. В их число входят экологические угрозы от использования ГМО, нанотехнологий и принудительного воздействия на гидрометеорологические процессы. Участие мирового сообщества в разработке необходимых документов, разработка эффективных контрольных механизмов, предусматривающих участие общественности в принятии экологически значимых решений, являются одной из насущных задач ведущих стран мира на современном этапе.
Пристатейный библиографический список
1. Рыженков А.Я. Оценочные категории в земельном праве // Новая правовая мысль. 2013. № 2. С. 96-102.
2. Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза
2012/18/ЕС от 4 июля 2012 г. о контроле крупных аварий, связанных с опасными веществами, изменяющая и впоследствии отменяющая Директиву 96/82/EC Совета ЕС // Справочная правовая система «Гарант». Дата обращения: 20.10.2013 г.
3. Васильева М.В. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 316-317.
4. Белокрылова Е.А. Правовые формы общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ижевск, 2007. С.19.
5. Бринчук М.М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. № 9. С.38-52.
6. Винокуров Ю.Е., Высторобец Е.А. Участие общественности в принятии экологически значимых решений (правовой аспект): научный доклад. М., 2010. С.9.
7. Петренко В.Ф. Правовое регулирование общественного контроля в сфере охраны окружающей природной среды (в части уничтожения химического оружия): Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 13.
8. Веселов А.К. Общественный экологический контроль в России: правовое регулирование и практика (Пособие для общественных инспекторов). М.: Международный социально-экологический союз, Ассоциация юристов-экологов России, 2005. С. 37.
9. Белокрылова Е.А. Экологически значимые решения: понятие, содержание, виды // Вестник Удмуртского университета. Правоведение. 2006. № 6. С.173-176.
10. Гогаева М.Т. Правовой механизм принятия экологически значимых решений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. C.8-9.
11. Жемчужнова Е.А. Правовое регулирование использования ГМО на территории Российской Федерации // Новая правовая мысль. 2013. № 2. С.127-128.