Никита Иванович Панин – видный государственный деятель и дипломат, один из лидеров аристократической «партии» эпохи царствования Екатерины II. На протяжении 12 лет Н. И. Панин служил послом в Швеции. Именно в этой «почетной ссылке», куда его отправил фаворит императрицы Елизаветы Петровны И. И. Шувалов, Панин стал тонким политиком и опытным дипломатом, идеологом русской аристократической фронды. Он тщательно изучил парламентское устройство Швеции, где королевская власть была ограничена аристократическим Государственным советом (риксродом) и сословно-представительным Государственным сеймом (риксдагом).
Политические планы и замыслы Н. И. Панина были направлены на замену самодержавия аристократическим правлением. Цель Н. И. Панина заключалась в создании такого механизма принятия государственных решений, в котором воля монарха утратит определяющее влияние на правительственную политику: «Из сего, а наипаче из власти законодания и самодержавной ощутительно само собою заключается, что главное истинное и общее о всем государстве попечение замыкается в персоне государевой. Он же никак инако ее в полезное действо произвести не может, как разумным ея разделением между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон»[1]. В проекте создания Императорского совета Никита Иванович писал, что Сенат «под государевою державною властию не может иметь права законодавца, а управляет по предписанным законам и уставам, которые изданы в разные времена и может быть по большей части в наивредительнейшие»[2].
По мнению Н. И. Панина, неограниченная монархия наносит большой ущерб государству и его интересам. Так, он осуждал институт фаворитизма, называя фаворитов «припадочными людьми», играющими самую губительную политическую роль. «Они, временщики и куртизаны, сделали в нем, яко в безгласном и накакова образа государственнаго неимеющем месте, гнездо своим прихотям, чем оно претворилось в самый вредный источник не токмо государству, но и самому государю. Вредное государству, потому что стали из него выходить все сюрпризы и обманы, развращающие государственное правосудие, его уставы, его порядок и его пользу под формою именных указов и повелений во все места; вредное самому государю, потому что и те сами, кои такие коварные средства употребляют для прикрытия себя пред публикою, особливо стараются возлагать на счет собственного государева самоизволения все то, что они таким образом ни производили, ибо в таком безгласном и в основании своем несвойственном правительству государственному месте определенная персона для производства дел может себя почитать неподверженным суду и ответу пред публикою, следовательно свободным от всякого обязательства перед государем и государством, кроме исполнения»[3].
В 1763 г. Панин составил проект создания Императорского совета. Данный проект предусматривал создание Императорского совета, состоявшего из императорских советников, «число коих никогда восьми превосходить и меньше шести умалиться не должно». Четверо из советников назначаются статс-секретарями, каждый из которых ведал определенной сферой управления: внутренними делами, внешней политикой, военной и морской отраслями. Статс-секретари должны были назначаться императрицей из числа императорских советников.
В 4-й статье проекта Манифеста были определены полномочия нового органа: «Все дела, принадлежащие по уставам государственным и по существу монаршей самодержавной власти нашему собственному попечению и решению, яко то взносимые к нам не в присутствии в сенате доклады, мнения, проекты, всякия к нам принадлежащия просьбы, точное сведение всех разных частей составляющих государство и его пользу — словом, все то, что служить может к собственному самодержавнаго государя попечению о приращении и исправлении государственном, имеет быть в нашем императорском совете, яко у нас собственно». Иными словами, никакое дело, подлежащее формальному утверждению монархом, не должно было миновать рассмотрения в Императорском совете, которому принадлежало бы право принятия окончательных решений. При этом императрица могла иметь право вето, но для вступления подписанного императрицей указа в силу требовалась бы также подпись статс-секретаря – члена Императорского совета, курирующего соответствующую отрасль государственного управления. Без контрассигнации статс-секретарем нормативный документ не подлежал исполнению.
Таким образом, Н. И. Панин желал превратить Императорский совет в коллективное регентство с самыми широкими властными полномочиями. Согласно проекту манифеста, совет – «то самое место, в котором мы об империи трудимся»[4].
Свой проект Панин завершил предложением о разделении Сената на департаменты, в чем «все признают пользу скорейшаго делам течения». Сенат, по мнению Н. И. Панина, вновь должен был стать «правительствующим» и принимать непосредственное участие в законодательной работе: «Настоящие узаконения, на которых сие государственное правительство основано, мы сим не токмо оставляем в прежней их силе, но вящше чрез сие конфирмуем правом то, что и дед наш государь Петр Великий, яко созиждитель сего правительствующего под самодержавною властью места, ему признавал и предоставлял, то есть, иметь свободность нам представлять и на наши собственныя повеления, ежели они в исполнении своем могут касаться или утеснять наши государственные законы или народа нашего благосостояние». Предполагалось разделить Сенат на 6 департаментов, каждый из которых управлял бы определенной сферой деятельности, и в то же время закрепить за Сенатом право «иметь свободность нам представлять и на наши собственныя повеления, ежели они в исполнении своем могут касаться или утеснить Наши государственные законы или народа Нашего благосостояние».
Ведению первого департамента Сената, согласно проекту, подлежала внутренняя политика; второй департамент должен был ведать апелляционными делами; третий департамент – делами по Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии, а также по Главному магистрату; четвертый департамент – делами по Юстиц- и Вотчинной коллегиям, по Сыскному и Судному приказу, по сыскным делам, по экспедиции о колодниках и всякие следственные дела по главной полиции; пятый департамент – делами Военной и Адмиралтейств-коллегии; шестой департамент – делами малороссийскими, лифляндскими и эстляндскими, по Новой Сербии (часть Запорожья), по Выборгской губернии и по Нарве немецкие дела[5].
Н. И. Панин отмечал, что «сие разделение дел по департаментам не определяется непоколебимым или непременным: но сенат власть имеет оное переменять по временам, как когда свойства дел могут найтися выгоднее в том или другом департаменте, и о сем нам докладывать».
Каждый департамент должен был состоять из пяти сенаторов. При первом департаменте оставался генерал-прокурор, при всех остальных – по одному обер-прокурору.
Дела в каждом из департаментов Сенате следовало решать «единогласно и на точном разуме законов», и это решение должно было приниматься именем всего Сената. Если мнения сенаторов расходились, «то в таком случае, не реша дела, должен обер-прокурор объявить генерал-прокурору, показав, в чем сенаторы не соглашаются или он сам сумнителен». После этого генерал-прокурор забирал дело в первый департамент, а затем выносил его на рассмотрение общего собрания Сената. Решение по данному делу надлежало принимать «по большему числу голосов».
Кроме того, Сенат должен был каждую неделю иметь «генеральное собрание для всяких новых и в департаментах не трактованных еще государственных дел».
В конце проекта Манифеста о создании Императорского совета и реформировании Сената Н. И. Панин выражал уверенность, что «вышеизображенное постановление соответствовать будет нашему желанию, которое всегда неинако как к общему благу отечества нашего любезнейшаго склоняется».
Важно отметить, что в ходе дворцового переворота 1762 г., приведшего к свержению и убийству Петра III, Н. И. Панин добивался воцарения малолетнего наследника цесаревича Павла Петровича при регентстве его матери – императрицы Екатерины Алексеевны. Данное обстоятельство побудило Екатерину II решительно отвергнуть панинский проект. Впрочем, не желая конфликта со столичными аристократическими кругами, императрица привлекла к рассмотрению проекта ряд высших сановников, которые дали инициативам Н. И. Панина весьма критическую оценку. В одном из двух сохранившихся отзывов на проект Н. И. Панина, принадлежащем фельдцейхмейстеру Вильбоа, говорится, что «под видом защиты монархии» проект Н.И. Панина «тонким образом склоняется более к аристократическому правлению», в котором члены Совета «могут вырасти в соправителей». По мнению Вильбоа, аристократическое правление приведет «к разрушению могущества и величия Российской империи». Екатерина, разумеется, вполне разделяла это мнение.
В самом деле, план Н. И. Панина фактически предполагал перехват власти у Екатерины II с помощью нового высшего органа власти – Императорского совета.
Во-первых, Н. И. Панин стремился оборвать тесные связи императрицы с гвардией, удалив от власти «припадочных людей», т.е. близких к Екатерине лиц (в свою очередь, императрица намеревалась ввести в состав Императорского совета своего фаворита Г. Г. Орлова, во многом обеспечивавшего ей лояльность гвардейских частей).
Во-вторых, для того, чтобы «добрый государь» «ограничивал себя в ошибках», Н. И. Панин предполагал создать при Императорском совете 4 департамента, во главе каждого из которых поставить «по особливому статскому секретарю». Последние «должны быть нашею живою запискою рачительному государю принадлежащаго точнаго сведения о установлениях и состоянии всех вещей составляющих дела, порядок и положение государства всего»[6], т.е. оказывались во главе ключевых отраслей высшего управления, а их подпись была бы, по сути, тождественна монаршей. В этом, несомненно, заключалось кардинальное ограничение властных прерогатив монарха. Согласно проекту, «всякое новое узаконение, акт, постановление, манифест, грамоты и патенты, которые государи сами подписывают, должны были быть контрасигнированы тем статским секретарем, по департаменту которого то дело производилось». Иными словами, только подпись статского секретаря наделяла бы юридической силой любой нормативный акт (законоположение, указ и др.), утвержденный императрицей. «А на маловажных запросах и справках, - указывалось в проекте, - крепить имеет правитель канцелярии совета»[7].
В-третьих, Н. И. Панин желал наделить Сенат правом законодательной инициативы, лишив тем самым императрицу возможности вносить произвольные изменения в законодательство.
Наконец, в-четвертых, рассмотрение и разрешение в Императорском совете всех дел, поступающих на высочайшее утверждение (ст.4), превращало бы Императорский совет в коллективного главу государства, наделенного всей полнотой законодательной, исполнительной и распорядительной власти. На деле это означало своего рода государственный переворот, который должен был привести к фактическому низложению Екатерины II как самодержавной правительницы.
Итак, панинский проект учреждения Императорского совета, утверждавший в России аристократическое правление, стал новым изданием знаменитых «кондиций» 1730 г. Со своей стороны, Екатерине II пришлось перейти к осторожным, но весьма решительным действиям, направленным на защиту самодержавной власти монарха. Не вступая в конфликт с могущественной высшей аристократией, императрица сумела найти в ее рядах влиятельных оппонентов Н. И. Панина, критиковавших его проект и отстаивавших самодержавные прерогативы государыни. Это лишило Н.И. Панина возможности выступать от лица аристократических кругов и, тем более, от имени всего русского дворянства. Созыв в 1767 г. Уложенной комиссии, депутаты которой поднесли Екатерине II титул «Матери Отечества», поставил крест на панинских планах замены самодержавия аристократическим правлением и не оставляли в обществе никаких сомнений в легитимности императорской власти.
Источники и литература
1. Анисимов Е. В. Толпа героев XVIII века: Астрель, 2013. 672 с.
2. Бильбасов В. А. Исторические монографии. Тип. И. Н. Скороходова, 1901. Т. 4.
3. Гаврюшкин А. В. Граф Никита Панин: Из истории русской дипломатии XVIII века: Международные отношения, 1989. 176 с.
4. Конституционные проекты в России XVIII – начала XX века: Российская политическая энциклопедия, 2000. 638 с.
5. Павленко Н. И. Екатерина Великая: Проспект, 2017. 512 с.
6. Чечулин Н. Д. Проект Императорского совета в первый год царствования Екатерины II // Журнал Министерства народного просвещения. 1864. Ч. 292. – Март.
[1] Конституционные проекты в России XVIII – начала XX века. – М.: Российская политическая энциклопедия, 2000. – С. 127.
[2] Там же.
[3] Там же.
[4] Там же.
[5] Там же. С. 130.
[6] Там же. С. 130.
[7] Там же. С. 131.