К проблемам современного законодательства относится следующие:
1) Проблема качества принимаемых законов. Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и, наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов.
По мнению ученых, они связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно - правовых установлении. Хотя проектирование любого закона и является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определенным, достаточно формализованным критериям, в первую очередь - положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литературного языка.
2) В законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
3) Дублирование нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма.
Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный текст "не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания.
4) Фактографические ошибки связаны с неточностями в отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. Довольно часто законодатель упускает отдельные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания и жизнеспособности проектных норм, в связи с чем возникает необходимость вносить дополнения и изменения в недавно принятый закон. [6]
Законотворческие ошибки выявляются после принятия закона, его опубликования или в процессе законоприменения. Например, с многочисленными юридическими и грамматическими ошибками были приняты и официально опубликованы часть первая и отдельные главы части второй Налогового кодекса РФ. Они устранены в установленном порядке, т.е. путем внесения законом соответствующих изменений. Из ста трех статей части второй Налогового Кодекса РФ, принятой в августе 2000 г., в декабре того же года в девяносто одну статью (88% от их общего количества) внесены изменения и дополнения, что свидетельствует о низкой эффективности современного российского законодательного процесса.
Риск законотворческих ошибок значительно снижается, если подготовка законопроекта осуществляется в соответствии с правилами законодательной техники. На сегодняшний день они законодательно не закреплены. Эти правила синтезированы и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведет к снижению качества принимаемых законов, их неэффективности.
Причины законотворческих ошибок можно классифицировать как объективные и субъективные.
К объективным можно отнести коренные изменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все отечественное законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной регламентом Государственной Думы.
Среди субъективных причин можно отметить поспешность в рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских или не основанных на потребностях практики законопроектов.
Кроме того, в последние годы является предметом активной научной разработки является проблема организации законотворческой деятельности Парламента РФ. Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой ФС РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности.
По существу, заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредоточивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.
К одному из наиболее важных моментов следует отнести наделение палат полной самостоятельностью, проявляющейся в том, что ныне они могут независимо друг от друга реализовывать свои законотворческие полномочия.
В особом юридическом оформлении нуждается вопрос о сроке рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на предварительное согласование. Ныне установление данного срока отдано "на добрую волю" нижней палаты. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не успевает выразить своего мнения по законопроекту. Отсутствие необходимой нормы к тому же нередко побуждает верхнюю палату оставлять поступившие из Государственной Думы законопроекты вообще без рассмотрения.
В силу указанного обстоятельства сам процесс формирования согласованной позиции палат на этапе обсуждения законопроекта превращается в трудноразрешимую проблему современной законотворческой практики. Выходом из этой ситуации могло бы служить закрепление в Регламенте Государственной Думы четко определенного срока для рассмотрения законопроекта другой палатой, что позволит обеспечить обязательность названной процедуры, своевременность ее осуществления Советом Федерации.
Укрепление правовых основ взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта. К процедурам такого рода можно, например, отнести организуемые палатами совместные обсуждения наиболее острых, концептуальных вопросов будущего закона на проводимых парламентских слушаниях, круглых столах, конференциях с обязательным привлечением к обсуждениям научных и практических работников. Это позволяет обменяться мнениями по спорному моменту, выявить разные взгляды и позиции, проанализировать причины возможных противоречий и заранее продумать способы их предотвращения.
Целесообразно создание специализированного научно-координационного органа, который обеспечивал бы сбалансированную деятельность палат Федерального Собрания РФ по осуществлению законотворческих полномочий. Возможно возложение на указанный орган задач по распределению нормотворческих усилий в рамках взаимодействия палат с учетом специфики законодательной работы каждой из них, а также рассмотрению спорных альтернативных вопросов, касающихся конкретных законопроектов, и выработке взаимоприемлемых для палат предложений. Важным является объединение интеллектуальных и организационных ресурсов для решения общих проблем. Указанный орган мог бы давать заключения по всем проектам законодательных актов, находящихся на рассмотрении законодательного органа. [3]
Таким образом, законотворчество должно обеспечивать условия, при которых отсутствуют как пробелы в праве, так и излишняя зарегламентированность общественных отношений.
Юридическая техника
Юридическая техника - это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.
Основным объектом юридической техники является текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно учитывать, чтобы содержание таких предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясностей, двусмысленности.
Юридическая техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.
Техническими средствами являются юридические термины (словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта) и юридические конструкции (специфическое строение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, обязанностей, запретов, приостановлений, наказаний и т.п.). В качестве юридических конструкций выступают те или иные правовые режимы, юридический состав правонарушения и т.п.
К техническим правилам относятся:
1) ясность и четкость, простота и доступность языка правовых актов;
2) сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;
3) последовательность в изложении юридической информации;
4) взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.
Технические приемы - это способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дата и место его принятия, подписи должностных лиц и т.п.), структурная организация правового акта (вводная часть - преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, пунктов и т.д.).
Юридическая техника подразделяется на следующие виды:
· законодательная (правотворческая);
· систематизация нормативных актов;
· учет нормативных актов;
· правоприменительная.
Все виды юридической техники играют исключительно важную роль и используются на разных этапах механизма правового регулирования - от издания нормативных актов до принятия на их основе правоприменительных актов. [8]
Говоря о качестве нормативного акта, следует иметь в виду не только его юридическую, социальную и политическую характеристики, но необходимо обращать внимание и еще на одно немаловажное обстоятельство - цена закона. Она включает в себя два вида расходов:
- первый - связан с бюджетными (и не только) затратами на его подготовку в ходе прохождения стадий нормотворческого процесса;
- второй - связан с целевыми бюджетными расходами государства на обеспечение реализации его положений. Российская Федерация пока еще экономически не в состоянии обеспечить полную реализацию всех действующих федеральных законов.
Расходы, связанные с принятием только федеральных законов Российской Федерации, весьма значительны. Например, в течение 2003 г. в Государственную Думу было внесено 1165 законопроектов. Лишь каждый шестой из них был рассмотрен в нескольких чтениях. Из числа рассмотренных только каждый третий был принят, т.е. лишь 191 законопроект из общего числа стал действующим законом (это чуть более 16%). В практике других государств наблюдается прямо противоположная картина. Например, в Финляндии (2003 г.) из двухсот с небольшим законопроектов парламент отклонил всего четыре, т.е. более 95% поступивших законопроектов стали законами.
Авторами примерно 20% поступающих ежегодно законопроектов являются законодательные собрания субъектов Российской Федерации. Самыми эффективными субъектами законотворческой инициативы в 2003 г. были Президент и Правительство России. Все поступившие от них законопроекты стали законами (от Президента - 32, от Правительства - 82). Такое положение соответствует сложившейся законотворческой практике государств со стабильным государственным строем. В них примерно 78% законов подготавливаются правительством. В то же время из 623 законопроектов, подготовленных в 2003 г. депутатами Государственной Думы, было реализовано только 54.
Несовершенство и низкая эффективность законотворческого процесса в России для ее бюджета весьма обременительно. По оценкам специалистов, подготовка только одного законопроекта обходится налогоплательщику примерно в 450 тыс. руб. На подготовку всех законопроектов в 2003 г. было израсходовано примерно 530 млн. руб. Учитывая, что 84% проектов были отклонены на разных стадиях, то в разряд издержек следует отнести более 420 млн. рублей. Неэффективные расходы российской законотворческой системы этим не ограничиваются. Внесение и рассмотрение законопроектов также требуют финансовых затрат, идущих на лоббирование (более 800 млн. руб. неэффективного расходования) и непосредственное рассмотрение законопроектов (1,7 млрд. руб. неэффективного расходования). Таким образом, расходы на отклоненные только Государственной Думой законопроекты в 2003 г. составили почти 3 млрд. руб.
Отрицательные последствия некачественного законодательства проявляются и другим образом. Например, недостаточное качество вновь принятых федеральных законов о налогах и сборах проявляется уже в том, что они требуют доработки сразу же после их принятия по причине элементарного нарушения или несоблюдения законодательной техники. Не отличаются высоким качеством и издаваемые на основе федерального налогового законодательства соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, направленные на создание механизма их реализации.
Несовершенство и нестабильность федерального налогового законодательства современной России приводят к тому, что отсутствует единство правоприменительной политики в действиях не только налоговых органов. Нередко арбитражные суды выносят противоположные решения, основанные на различном толковании одних и тех же норм налогового законодательства.
По статистике Высшего Арбитражного Суда, более 70% дел по заявлениям налогоплательщиков разрешается в их пользу. Практически каждое третье обращение в форме жалобы в Конституционный Суд России поступает по поводу несовершенства налогового законодательства. Отсутствие в федеральном законодательстве возможности применения практики досудебного урегулирования налоговых споров влечет за собой значительное увеличение нагрузки на судей арбитражных судов.
Кроме того, эта проблема носит не только экономический, но и политический характер. Например, нестабильность налоговой политики государства не позволяет "четко определить не только пределы экономических свобод, но и степень вмешательства в хозяйственную деятельность в результате осуществления мер налогового контроля. В противном случае налоговый контроль может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в средство подавления экономической самостоятельности, а также одного из способов чрезмерного и несоразмерного ограничения провозглашаемых конституционных прав и свобод в экономической сфере - свободы предпринимательства и права собственности. [9]
Таким образом, юридическая техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.