РЕКОМЕНДАЦИИ
Общественной палаты Российской Федерации
По итогам «круглого стола» на тему
«Высокая цена неорганизованного детского отдыха.
Как избежать трагедий»
21 февраля 2018 г. г. Москва
Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по развитию общественной дипломатии, гуманитарному сотрудничеству и сохранению традиционных ценностей 21 февраля 2018 года по инициативе Комиссии детско-юношеского и молодежного туризма Общественного совета при Федеральном агентстве по туризму (Ростуризм) в рамках деловой программы выставки «Охота и рыболовство на Руси» на ВВЦ провела «круглый стол» на тему «Высокая цена неорганизованного детского отдыха. Как избежать трагедий».
В «круглом столе» приняли участие представители государственных ведомств и структур, общественных организаций, специалисты и ученые.
Участники слушаний отметили, что вопрос правильной организации летнего отдыха детей – это, по сути, вопрос национальной безопасности.
Решая вопросы демографии, заботясь о повышении рождаемости, власти забывают о том, что КАЖДЫМ ЛЕТОМ на неорганизованном отдыхе страна теряет СОТНИ детских жизней. Скажем, прошлым летом на организованном отдыхе погибли два ребенка (в Республике Бурятия и в Свердловскеой области). А при НЕорганизованном отдыхе за тот же период в результате несчастных случаев пострадали 632 ребенка, из них 215 утонули. В 2015 году, по данным вице-премьера Ольги Голодец, погибли за лето на неорганизованном отдыхе 1674 ребенка. То есть каждое лето происходят по масштабам 15—20 Карельских трагедий, но происходят скрытно – СМИ о них не пишут, за смерть детей на неорганизованном отдыхе никто не отвечает.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка А.Ю.Кузнецова совершенно справедливо сказала: «Любой организованный отдых для детей безопаснее, чем отдых неорганизованный». К сожалению, лишь четверть российских детей летом отдыхает организованно, в различных организациях отдыха и оздоровления.
В 1973 г. в СССР в летних пионерских лагерях отдыхало 52% детей, это 30,9 млн. человек. И при этом 78,8% от общего числа лагерей были ЗАГОРОДНЫМИ лагерями. Сейчас картина обратная: около 80% детских лагерей – это так называемые лагеря дневного пребывания, как правило, в городских школах. И Президент В.В. Путин, и председатель Правительства Д.А.Медведев признавали, что в таких лагерях осуществляется лишь присмотр за детьми, а оздоровления не происходит. Председатель Комитета по охране здоровья Госдумы Дмитрий Морозов на недавних парламентских слушаниях заявил: физическая активность – основа сохранения здоровья ребенка. То есть дети должны не сидеть в четырех стенах школы, а ходить в походы, бегать, плавать и т.д.
Однако лишь 8% детей сейчас отдыхает в природных условиях. Причем количество загородных лагерей из год в год сокращается. Вот, например, в Республике Коми, где лес и природа окружают все населённые пункты, где для большинства детей костры, палатки и многодневные походы были, пожалуй, самым распространённым видом отдыха, в 2015 году было организовано 34 палаточных лагеря, в 2016 году – 55, в 2017 – один, причем в марте.
(Вообще непонятно, каким цифрам верить. Как установила Счетная палата РФ, данные о числе отдохнувших детей сильно отличаются. Выяснилось, что в 2016 году, по данным Минтруда, отдохнули 6,92 млн ребятишек, а по сведения регионов -- 8,6 млн, Роспотребнадзор же сообщил об организованном отдыхе 5,86 млн детей. Самый маленький показатель предоставил Росстат -- 4,79 млн ребят.)
И это при том, что на летний отдых детей тратятся немалые средства: общий объем финансирования мероприятий по отдыху и оздоровлению детей в 2016 году был более 70 млрд рублей, а в 2017-м -- свыше 63 миллиардов. Деньги из федерального бюджета распределялись по запросу регионов. При этом стоимость путевок они не обосновывали.
В итоге детский отдых за счет федерального бюджета порой стоил в два раза больше, чем отдых из регионального. Проверка показала, что 1,1 млрд рублей (или 24% от всей суммы выделяемых денег) из федерального бюджета разделили между шестью регионами: Карачаево-Черкессией, Дагестаном, Ингушетией, Тывой, Марий Эл и Астраханской областью.
А еще 1,4 млрд рублей распределили между 46 регионами. Если в Астраханской области и КЧР доля федерального финансирования достигала 70%, то у некоторых регионов не дотянула даже до 1%. В числе «отстающих оказались» Приморский край, Свердловская, Тульская и Тамбовская области. Им выделились менее 1,5%. В Ростовской области и вовсе менее 0,7%.
А на 2018 год в федеральном бюджете вообще не запланированы средства на отдых незащищенных категорий детей. Хотя ранее ежегодно выделялось 4,6 млрд руб. В результате регионы вынуждены за счет своих средств обеспечивать в первую очередь отдых детей этой категории, лишая финансовой поддержки остальных.
Казалось бы, государство для уменьшения травматизма детей должно прежде всего озаботиться тем, чтобы как можно меньше их оставалось вне рамок организованного отдыха. На деле же все происходит точно наоборот. Уполномоченный по правам ребенка Анна Кузнецова, ссылаясь на мониторинг региональных уполномоченных, заявила о существенном уменьшении количества летних оздоровительных организаций. После Карельской трагедии чиновники различного уровня и депутаты начали, как блины, печь нормативные документы, касающиеся именно организованного отдыха, которые никак не повышают его безопасность, но крайне затрудняют его организацию. Скажем, на прошедших слушаниях директор одного палаточного лагеря на 150 детей рассказала, что на все документы по открытию летнего лагеря она потратила 22 кг бумаги.
Перед прошедшим летом Минобрнауки России направило во все регионы письмо со списком нормативных документов, которыми должны руководствоваться организаторы детского отдыха. Список этих документов занял 11 страниц мелкого шрифта, в нем были названы 96 нормативных актов. (А теперь их уже больше ста!) Может ли обычный педагог, не юрист, знать все эти документы и выполнить их требования, порой совершенно противоречивые? Если же количество необходимых документов уменьшить до разумного, вопрос о несанкционированных лагерях отпадет сам собой. Скажем, в Швейцарии для работы детского лагеря требуется лишь три документа.
Отдельная песня – это проверки. Полвека назад детские лагеря проверяли два ведомства: санэпидстанция и пожарники. Сейчас имеют право проверять более десятка ведомств. Причем делают это обычно по отдельности. На слушаниях в Общественной палате директора лагерей рассказывали, что за лето их проверяли более 60 раз, а один лагерь – более ста! О какой безопасности детей может идти речь, если руководители лагеря непрерывно заняты с проверяющими и не имеют возможности контролировать ситуацию с детьми.
Как же сделать организованный отдых доступным для всех детей? Думается, такую задачу надо решать с двух сторон. Во-первых, уменьшать цену путевки в лагерь, которую платят родители – вводить различные доплаты, социальные сертификаты на отдых, уменьшать налоги и тарифы для детских лагерей. Например, то, что детские лагеря платят за электроэнергию, газ и другие ресурсы по тарифам не для населения, а для промышленных предприятий – это абсурд! Какую продукцию выпускают эти лагеря? Разве дети – это не наше население?
Второй путь – привлечение бизнеса. Если государство не может за счет бюджета обеспечить всех детей полноценным отдыхом, надо сделать эту сферу привлекательной для бизнеса, чтобы он сюда вкладывал деньги. Для этого необходимо, прежде всего, упростить нормативную базу, исключить излишние требования, никак не влияющие на безопасность отдыха, перестать накладывать огромные штрафы за каждый пустяк, предоставлять бизнесу кредиты для постройки лагерей на льготных условиях и др.
Для наглядности приведем несколько правовых коллизий. Скажем в ФЗ «Об охране здоровья» говорится, что медицинский работник – это человек, имеющий специальное образование и работающий в медицинской организации (или ИП, имеющий лицензию на медицинскую деятельность). В СанПиНе к палаточным лагерям есть требование, чтобы в штате каждого лагеря был медицинский работник. Но если он в штате лагеря, то, по закону, уже не является медработником. Если же администрация лагеря заключит договор с какой-то медорганизацией, чтобы их сотрудник работал летом в лагере, то этот медик не будет в штате лагеря, то есть СанПин снова будет нарушен (за что директор лагеря при проверке заплатит немалый штраф). Да и оказывать медпомощь там медработник не имеет права, так как в лицензии на медицинскую деятельность организации указывается адрес, по которому эта помощь оказывается – адрес самой медорганизации, а не лагеря за 200 км. По закону, сам же педагог не имеет право даже измерить ребенку температуру, дать любую таблетку (скажем, активированного угля) или понюхать нашатырь – это должен делать только медработник, причем только в медицинской организации или в карете скорой помощи. А как быть, если группа в походе и до ближайшего медпункта 3 дня пути?
Другой пример. Сотрудники полиции сотрудники полиции требуют безусловного выполнения закона об антитеррористической безопасности. Но эти требования палаточные лагеря выполнить просто не могут – например, лагерь в ненаселенной местности огораживать высоким забором. Лагерь каждый год может быть в новом месте, следовательно, надо каждый год строить новый забор, чтобы обеспечить пропускной режим? Как сделать видеонаблюдение за каждым метром территории, если лагерь не подключен к электросетям? Заметим, что антитеррористической безопасностью занимается Росгвардия, а не МВД, почему сотрудники полиции берут на себя чужие функции?
Зато по Водному кодексу всем гражданам должен быть обеспечен беспрепятственный доступ в 20-метровой береговой полосе водоемов. В том числе на пляжи детских лагерей. Как же в этом случае обеспечить безопасность детей?
4 года назад Правительство РФ постановлением № 1177 утвердило правила перевозок детских групп автобусами. Одно из требований – автобусы должны быть не старше 10 лет. В стране не более 20% таких автобусов, в некоторых городах их просто нет вообще. (Имеются в виду не городские рейсовые автобусы, а туристские – экскурсионные, для дальних перевозок.) Общественности пришлось потратить много сил, чтобы это неразумное требование 4 или 5 раз откладывали – сейчас до 1 июля 2018 года. Если Правительство не отложит его и на этот раз, то летом не на чем будет вывозить детей из лагерей и привезти туда очередную смену. Идет чистое лоббирование интересов автопрома под видом заботы о безопасности детей. МВД России за запрос вице-премьера Ольги Голодец официально ответило, что за последние три года, когда стали проводить такое наблюдение, аварий с автобусами старше 10 лет из-за их поломки в пути не зафиксировано. Ни одной! Может, поэтому, Минтранс России много лет никак не решает вопрос о том, как же можно оперативно заменить на маршруте перевозки сломавшийся автобус или заболевшего водителя. Сейчас это сделать юридически невозможно, оформление замены занимает минимум два дня. То есть два дня дети должны сидеть в автобусе без воды, пищи и туалета. Эта ситуация почему-то чиновников Минтранса совершенно не беспокоит.
Далее. Представители Роспотребнадзора часто требуют, чтобы на территории лагеря и на расстоянии 20—30 м от него не было сухостойных деревьев. Однако, если лагерь находится в лесном фонде или на особо охраняемой природной территории (скажем, в национальном парке), порубка деревьев там запрещена. Как быть?
Продолжать такие примеры можно бесконечно.
Почему появляются такие документы? Да потому, что у нас в стране полная безответственность чиновников и депутатов за принятие даже самых нелепых, самых невыполнимых нормативных документов.
По мнению участников слушаний, органам власти надо перейти от тотального контроля и наказания организаторов отдыха к сотрудничеству с ними, помощи им. Чтобы органы власти отчитывались не количеством проведенных проверок и закрытых лагерей, не суммой наложенных штрафов, а тем, скольким лагерям реально ПОМОГЛИ работать, скольким детям обеспечили отдых и оздоровление.
В связи со сказанным участники «круглого стола» рекомендуют:
Правительству Российской Федерации:
1. Разработать государственную стратегию «Отдых и оздоровление детей в Российской Федерации на период до 2028 года», где будет определена роль негосударственных организаций отдыха и оздоровления детей и механизмы развития государственно-частного партнерства. Для разработки стратегии целесообразно создать (и организовать его работу) временный научно-исследовательский коллектив специалистов в области детского отдыха и оздоровления.
2. На основе указанного выше документа разработать и принять ФЦП с достаточным финансированием.
3. Внести в действующее законодательство четкое разграничение понятий «детский отдых и оздоровление» и «детский туризм» с четкой формулировкой этих терминов.
4. Провести системную оценку всей нормативно-правовой базы в части организации отдыха и оздоровления детей, а также детского туризма с привлечением юристов и экспертного сообщества с целью значительного упрощения этой базы, отмены устаревших документов, устранения неоднозначностей и противоречий.
5. Определить четкий порядок осуществления проверок детских лагерей, основанный на принципах разумной достаточности: если нет жалоб на работу лагеря, разрешить только КОМПЛЕКСНЫЕ проверки не более одной в смену, как и говорится в действующем законодательстве.
6. Ввести детские лагеря (организации отдыха детей и их оздоровления) в реестр поставщиков социальных услуг, что поспособствует снижению их затрат.
- Разработать и внедрить программу поддержки (экономического стимулирования) негосударственного сектора. Должны быть выделены субсидии из бюджета на инфраструктурные проекты для детских лагерей. Необходимо предусмотреть снижение тарифов, выделение средств на новую инфраструктуру, доступ к финансовым ресурсам через льготные кредиты.
- Принять комплекс мер по поддержке негосударственных лагерей на основе разработанной АСИ "Модельной программы развития системы отдыха и оздоровления детей в субъектах Российской федерации", в том числе
- снизить ставки по налогу на прибыль, имущество, землю;
-ввести повсеместно сертификаты на детский отдых;
-снизить тарифы на коммунальные услуги и плату за ресурсы (электроэнергию, газ, воду);
-разработать комплекс мер по программе льготного кредитования организаторов детского отдыха
-предусмотреть налоговые каникулы для организаций, организующих отдых и оздоровление детей
-в период работы лагерей ввести попечительские советы и патронаж организаторов отдыха первыми лицами правительства субъектов РФ, с целью возможности прямого обращения организаторов отдыха в случае давления на лагеря и злоупотребления со стороны районных и муниципальных чиновников.
- Отменить изменение, внесённое в постановление Правительства РФ № 99 (требование о том, что на конкурс могут выйти только те организации, которые имеют трехлетний опыт заключения госконтрактов).
- Всё, что касается детей и их безопасности, исключить из сферы действия № 44-ФЗ.
- Внести дополнения и изменения в ФЗ,,О бюджете РФ на 2018 и на последующие годы", предусмотрев возвращения 4,6 млрд рублей на оздоровительные мероприятия детей, находящихся в тяжёлой жизненной ситуации.
- Внести в критерий оценки эффективности работы губернаторов показатели летней оздоровительной кампании, динамику продолжительности жизни в регионе, сбережения детей.
13. Ввести ежегодные круглогодичные скидки на проезд детей авиатранспортом к местам отдыха и оздоровления, как это сделано на железнодорожном транспорте. Скидки должны распространяться и на взрослых сопровождающих организованных детских групп
14. Исключить из общероссийской статистики детских оздоровительных учреждений лагеря дневного пребывания при школах, поскольку эти лагеря не являются оздоровительными учреждениями.