Практика массового отстранения негров от участия в выборах продолжалась вплоть до 50-х гг. XX в. Она достигалась как правовыми (цензовыми) ограничениями, действующими в основном в южных штатах, так и террористическими мерами — судами Линча, запугиванием тех черных граждан, которые решались голосовать. Массовое движение протеста черных американцев против расовой дискриминации привело к принятию в 1957 г. Закона о гражданских правах, дополненного в 1960 г., которым предусматривались некоторые правовые гарантии обеспечения избирательных прав негров.
Слабая эффективность судебных гарантий избирательных прав негров способствовала радикализации требований крепнущего негритянского движения протеста конца 50-х — начала 60-х гг. Если в 50-х гг. одним из главных требований оставалась отмена расовой сегрегации, то в 60-х гг. — требование политического равенства и решения социально-экономических проблем. 1963 год принято считать началом "негритянской революции" в США, которая проходила не только в форме демонстраций и шествий протеста, но и в форме стихийных бунтов в гетто больших городов. Под напором мощного выступления негров в 1964 г. был принят Закон о гражданских правах, который формально ликвидировал дискриминацию негров во всех сферах экономической и политической жизни, в школах, общественных местах и пр. В частности, закон признавал противоправной дискриминационную практику предпринимателей при отказе от найма, увольнении, ущемлении статуса работника "на основании расы, цвета кожи, вероисповедания, пола и национальной принадлежности", а также при отказе в "подготовке и переподготовке по программе ученичества". Закон требовал применения одних и тех же норм, процедур ко всем избирателям в пределах того или иного административно-территориального подразделения.
Характерной чертой Закона 1964 г. было то, что он затрагивал проблему равных прав американцев на труд. С этой целью была создана особая Комиссия содействия равной занятости, которая, однако, не смогла решить эту проблему, так как действие закона не распространялось на рабочих мелких предприятий, с числом занятых менее 15 человек. Если работник обращался в Комиссию содействия равной занятости или в суд, предприниматель мог всегда сослаться на его низкую квалификацию. В 1965 году в качестве новой радикальной меры был принят Закон об избирательных правах, согласно которому применение специальных проверок (тестов), отсеивающих избирателей, могло быть приостановлено в любом штате, если они, по мнению суда, могли привести к ограничению избирательных прав граждан на основании "расовой принадлежности или цвета кожи".
Несмотря на свою неполноту, казуистические препоны, мешающие действенному искоренению дискриминации, Закон 1965 г., как и предшествующее ему законодательство, имел несомненно положительный эффект. Например, уровень зарегистрированных молодых избирателей в штате Миссисипи за 10 лет после принятия закона возрос с 5 до 70%. Он положил начало массовой регистрации негров в качестве избирателей, послужил росту их политического сознания, подготовив тем самым условия для дальнейшего развития антирасистской борьбы. В начале 70-х гг. в Закон об избирательных правах 1965 г. был внесен ряд новых положений, в частности временное запрещение использовать тесты грамотности и другие дискриминационные испытания черных американцев стало постоянно действующим. Расширение избирательных, гражданских прав, став общей тенденцией развития американской демократии в XX в., происходит между тем медленно и противоречиво. По сравнению с 1970 г., например, в 1987 г. более чем в 4 раза увеличилось число черных американцев, занимающих выборные посты в Америке, но это лишь 1,3% всех выборных должностных лиц страны, хотя негры составляют 11% среди американцев, обладающих избирательными правами.
Верховным судом Бергера была признана правомерность использования расистских квалификационных тестов при отказе в работе неграм, если не были представлены доказательства "расовых дискриминационных целей" в самой системе найма на работу.
В 1989 г. Верховный суд со ссылкой на необходимость "уравнения белых в правах с черными" фактически перечеркнул действие законов, принятых по Программе позитивных действий в 70-х гг., которые предусматривали предоставление определенных льгот при приеме на работу неграм, испаноязычным и американцам азиатского происхождения. К началу 1989 г. безработица составила 4,6% среди белых и 11,6% среди черных американцев.
5. Развитие конституционного принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов
Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затрагивает прежде всего проблему столкновения интересов законодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции, — усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гибкого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу администрации.
Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского президента. В настоящее время американский президент выступает как глава государства, глава правительства, лидер одной из двух крупнейших партий, сменяющих друг друга у руля управления, главнокомандующий, ведущий дипломат страны, как главное лицо, ответственное за управление страной в периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регулировании отношений федерации и штатов, ведущего координатора экономической и социальной политики США. Эти полномочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в период "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны, были закреплены в послевоенное время рядом законов, в частности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г. Значительные полномочия президента в сфере законотворчества выражаются, например, в том, что законодательная повестка дня конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем ежегодного представления президентом конгрессу проекта федерального бюджета, в котором четко определяются национальные приоритеты, внесения в конгресс социально-экономических программ, влекущих важные внутриполитические последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме президентских исполнительных приказов и прокламаций.
Исполнительные приказы, правомерность которых основывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широкий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламентируется и сейчас исполнительными приказами, и инструкциями Генерального атторнея.
Обычно конгресс США создает закон лишь в общем виде и в состояние рабочего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства. Осуществляемое на основе передачи конгрессом президенту своих законодательных полномочий (которые он, в свою очередь, передает административным органам) "делегированное законодательство" формально противоречит и доктрине "разделения властей" и правовой максиме "делегат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятствовало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не выходила за заданные, зачастую недостаточно определенные законодательные рамки.
Проблема "делегированного законодательства" особенно обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание — знак согласия", если конгресс совпадающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат считалась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения конгрессом "законодательного вето". Особенно часто "законодательное вето" стало использоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации исполнительной, Президентской власти после "уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974—1975 гг. оно применялось 87 раз.
Негативная реакция на эту практику особенно крупных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с законом полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по "делу Чадха" постановил, что законодательное вето на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного президентом. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932—1983 гг., положений, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери конгрессом и особенно судом права контроля за нормотворческой деятельностью администрации, которая не может игнорировать даже их неофициальное мнение.
Исходя из безусловной правомерности самой делегации, являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, конгресс еще в 1946 г. принял Закон об административной процедуре, направленный на упорядочение, устранение разнобоя в нормотворческой деятельности администрации. Он содержит перечень эталонных процедур, которым регулирующие ведомства должны следовать при принятии или изменении нормативных актов: информировать население о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном регистре" любые предполагаемые изменения существующих нормативов и пр. Значительно были расширены в XX в. и конституционные военные полномочия президента как главнокомандующего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, президент часто по собственному усмотрению использует вооруженные силы. Если до второй мировой войны считались допустимыми необъявленные конгрессом так называемые "президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в настоящее время президент без объявления конгрессом может начать военные действия, если нападение было совершено на одного из многочисленных союзников США по военным блокам. Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. — во Вьетнаме, впоследствии произошла эскалация военных действий на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс. Без всякого согласия конгресса осуществляются и такие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим группировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр.
Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолюцию палат, предписывающую предварительное или немедленное получение санкций на использование исполнительной властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резолюция обязывает президента в течение 48 часов письменно доложить конгрессу о введении американских войск в районах, где начались или предполагается начало военных действий. В 60-дневный срок после посылки президентом войск "на вражескую территорию конгресс должен прямым объявлением войны или другой санкции дать разрешение на продолжение боевых действий или потребовать их прекращения". Если конгресс не дает такой санкции, президент обязан отозвать войска, при этом исключаются случаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-за вооруженного нападения. С целью защиты войск США президент вправе продлить срок их пребывания в воюющей стране сверх 60 еще на 30 дней. Конгресс, таким образом, при всей жесткости формулировок его резолюции давал президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что редко может быть оспорено законодателем.
Значительно были расширены в XX в. права президента и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обойти конституционное требование согласия сената на заключение международных соглашений и их денонсацию.
Особенно значимой сферой столкновения интересов американского администратора и законодателя, их противоречий и в конечном счете достижения разумного компромисса, сотрудничества- является финансовая сфера, бюджет. Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контроля над исполнительной властью — бюджет и его исполнение. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с принципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предложений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмотреть бюджетные статьи. Лишен президент и права контролировать утвержденные конгрессом расходы по программам, касающимся социального страхования, выплат безработным и пр.
В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной власти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления. Закон 1982 г., признав право президента на "удержание средств", требует от него обязательного доклада конгрессу при отсрочке использования ассигнований и согласия конгресса при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам.