Каждая АТЕ имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения.
Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана система мер по улучшению деятельности Советов, включавшая совершенствование информации об их деятельности, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между звеньями управленческих структур и др.
Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.
Недостатки в квалификации государственного управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 г. государственный аппарат СССР разросся до 3,7 млн. чел. Из них 2 млн. работали в системе административного управления.
Более всего недостаток квалифицированных управленцев был заметен на периферии — в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной частью населения. Беднота была плохо организована, экономически зависела от зажиточных крестьян, т.к. государство недостаточно помогало селу.
Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Советы рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была крайне низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. Пришедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти.
В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по коренизации государственного аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные органы власти и управления представителей коренного населения. Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и др. городов.
Помимо этого, следствием политики коренизации было внедрение национальных языков в официальное делопроизводство и все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований.
Этот процесс шел не всегда безболезненно, т.к. у некоторых народов отсутствовал развитый литературный язык и в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это снижало эффективность управления.
Сложившаяся к середине 20-х гг. система управления разъедалась бюрократизмом. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность государственного аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов.
Отсутствовал надежный хозяйственный механизм, который бы включил экономические стимулы роста производительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйственной жизни страны. Этот аппарат по мнению современников страдал сверхцентрализованностью и сложностью структуры, нерациональным использованием персонала.
Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях — законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру.
Номенклатура - перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами. Партия большевиков как основной стержень в системе управления поставила под свой контроль работу аппарата.
Для этого в ЦК и на местах были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались управленческие кадры — от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.
Новые условия российской общественной жизни требовали не только законодательного оформления деятельности общественных организаций, но и создания специальных органов, которые бы контролировали их деятельность. В прежней историографии проблема контроля организаций сводилась к деятельности НКВД и советского законодательства, однако в действительности механизм контроля был гораздо сложнее.
Автор вносит существенные коррективы в данное мнение, на основе изученных архивных материалов по делам обществ и союзов, доказывая, в частности, что не менее значимую роль в контроле над общественными организациями играло ГПУ, а также прямые директивы партии. Работу по контролю за созданием и деятельностью обществ и союзов вели сразу несколько высших партийных инстанций.
В системе государственного управления немаловажная роль отводилась органам контроля. В ноябре 1917 г. ВЦИК принял декрет о рабочем контроле, на который возлагалась задача «планомерного регулирования народного хозяйства».
Органы рабочего контроля действовали на выборных началах через заводские, фабричные комитеты, советы старост и др. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин).
Союзный Наркомат РКИ был образован в июле 1923 г. Тогда же по предложению Ленина в стране был создан единый контрольный орган. На той же основе строились органы партийного и государственного контроля в республиках, областях и уездах.
Сильная сторона этих органов состояла в том, что они имели свои звенья в виде ячеек во всех производственных коллективах и учреждениях, наладили тесную связь с профсоюзными, комсомольскими организациями и опирались на них в своей работе.
Важнейшей заботой органов РКИ было совершенствование управленческой деятельности во всех звеньях государственного аппарата. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда.
Они использовали данные научно-исследовательских учреждений, занимавшихся обобщением опыта научной организации труда. В 1926 г. по их инициативе был создан специальный Государственный институт техники управления.
Соединение партийного и государственного контроля обеспечивало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех государственных и общественных организаций, повышало действенность контроля.
Однако органы ЦКК-НК РКИ не в состоянии были усмотреть за всем огромным партийно-государственным «хозяйством». Поэтому в 1934 г. объединенные органы РКИ были упразднены и созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б), Комиссия советского контроля при Совнаркоме.
Были сделаны окончательные шаги по сворачиванию деятельности еще сохранявшихся структур оппозиционных политических сил. В 1922 г. были закрыты легально издававшиеся газеты и журналы левых социалистических партий и тече ний (левых эсеров, эсеров-максималистов, анархистов), а их деятельность была фактически запрещена.
В стране кроме компартии и коммунистического союза молодежи (создан в октябре 1918 г.; с 1926 г. — Всесоюзный ленинский коммунистический союз молодежи) больше легально не существовали никакие общественно-политические организации. В 20-е гг. ч исленность самой правящей компартии, переименованной в 1925 г. во Всесоюзную коммунистическую партию (большевиков) (ВКП (б)) 
увеличилась с 732 тыс. человеке в 1921 г. — до 1,3 млн в 1927 г.
Массовые общественные организации были также взяты под государственный контроль. Так, в отношении профессиональных союзов была реализована позиция В.И. Лени на, который рассматривал профсоюзы как «школу коммунизма», т.е. как относительно самодеятельные организации, но работающие под руководством компартии. Но к концу 20-х гг. даже от относительной «самодеятельности» профсоюзов почти ничего не осталось, они вошли фактически в систему государственного управления.
Процессам огосударствления подверглись также учреждения снабжен ческой, промысловой и прочей кооперации. Под политический контроль была взята и деятельность Русской православной церкви и других религиозных конфессий.
Предпосылки создания Конституции 1936 г.:
1) СССР все более превращался в мощную промышленную державу, утрачивались черты аграрно-индустриального государства;
2) капиталистические черты экономики были заменены социалистическими;
3) социалистическая собственность на орудия и средства производства окончательно утвердилась;
4) исчезли эксплуататорские классы;
5) образовалось колхозное крестьянство;
6) наметилась дальнейшая демократизация избирательной системы.
Особенности Конституции СССР 1936 г.: включены новые главы: об общественном устройстве, о местных органах государственной власти, о суде и прокуратуре, об основных правах и обязанностях граждан, об избирательной системе и т.д.
Нормами Конституции 1936 г. подробно регулировалось государственное устройство СССР, образование и функционирование системы высших органов власти СССР и союзных республик, таких как:
1) высший орган власти — Верховный Совет, его Президиум (формировался на основе всеобщего избирательного права и прямого тайного голосования на четыре года);
2) Совет Народных Комиссаров (высший исполнительный и распорядительный орган), наркомат — оба эти органа подотчетны Верховному Совету;
3) система судов и прокуратуры. Она состояла из Верховного Суда СССР, Верховных Судов союзных республик, краевых, областных, окружных судов. Народные суды — выборные органы, срок их полномочий три года.
В общественном устройстве было установлено наличие в обществе двух дружественных классов: рабочих и крестьян. В Конституции 1936 г. закреплялась политическая основа СССР — Советы депутатов трудящихся. Этим законодательно оформилась единая политическая идеология.
Экономической основой данная Конституция сама называла социалистическую систему хозяйства и социалистическую собственность на орудия и средства производства; закреплялись две формы собственности: государственная (земля, воды, шахты, транспорт, средства связи) и кооперативно-колхозная (общественные предприятия в колхозах и кооперативных организациях с их инвентарем, продукцией, общественными постройками), а также личная собственность колхозников на приусадебный участок (дом, скот, мелкий инвентарь).
Вся хозяйственная жизнь страны была подчинена государственному народно-хозяйственному плану.
Труд конституционно объявлялся обязанностью и делом чести каждого трудоспособного гражданина СССР.
Принципы государственного устройства по Конституции: советский и социалистический федерализм; добровольность и объединение республик, их равноправие и суверенитет.
Центральные органы власти СССР обладали наибольшим объемом полномочий, а именно: представительство страны в международных отношениях; решение таких важнейших вопросов, как вопросы войны и мира; принятие в состав СССР новых республик; составление народно-хозяйственных планов СССР.
Правовой статус граждан по данной Конституции включал: право собственности на трудовые доходы; трудовую обязанность; право на отдых, на материальное обеспечение в старости, при болезни, потере трудоспособности и т.д.
Конституция 1936 г. провозгласила победу социализма в СССР. В новой Конституции экономической основой провозглашалась плановая социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства, которая имела «либо форму государственной собственности (всенародное достояние), либо форму кооперативно-колхозной собственности (собственность отдельных колхозов, собственность кооперативных объединений)».
Земля, её недра, воды, леса, заводы, фабрики, шахты, рудники, железнодорожный, водный, наземный и воздушный транспорт, банки, средства связи объявлялись всенародным достоянием; земля, занимаемая колхозами, передавалась им в вечное пользование.
Закреплялось руководящее положение Коммунистической партии, ставшей монополистом в системе государственного управления. Создание других политических партий не запрещалось, но на деле это было невозможно.
Конституция 1936 г. ввела новое название для Советов всех уровней – Советы депутатов трудящихся. Существенно изменились структура и статус органов власти и управления. Высшей законодательной властью в стране объявлялся двухпалатный Верховный Совет СССР, а в перерывах между его сессиями — Президиум Верховного Совета СССР. Предусматривалось равенство палат Верховного Совета и его право создавать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу; закреплялась ответственность депутатов перед избирателями и право отзывать тех, кто не оправдывал оказанное им доверие.
Правительство страны сохраняло своё название — Совет Народных Комиссаров СССР, но в 1946 году оно было преобразовано в Совет Министров СССР. Правительство являлось высшим исполнительным органом, подотчётным Верховному Совету и его Президиуму.
В качестве органов отраслевого управления сохранялись народные комиссариаты, которые делились на общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские.
Изменилась конструкция местных советских органов: в областях, краях, районах стали избираться просто Советы. Исполкомы Советов стали только исполнительно-распорядительными органами. При этом Конституция 1936 г. отказалась от громоздкой системы съездов Советов на всех уровнях, упростивсистему Советов и сделав ее более четкой.
Новая Конституция решала вопросы формирования, организации и деятельности высших представительных органов государственной власти союзных и автономных республик, а также определяла систему и полномочия органов государственного управления, суда и прокуратуры.
В главе II Конституции “Государственное устройство” закреплялись принципы федерализма, добровольность объединения равноправных союзных республик, разграничивалась компетенция Союза и союзных республик. Подтверждалось право союзных республик на свободный выход из Союза.
Ведению СССР подлежали:
- международные сношения и внешняя торговля, вопросы войны и мира;
- принятие в СССР новых республик;
- контроль за исполнением Конституции СССР;
- утверждение изменений границ между союзными республиками;
- утверждение образования новых краев, областей и автономных республик в составе союзных республик;
- организация обороны СССР и руководство всеми вооруженными силами СССР;
- госбезопасность;
- народнохозяйственное планирование СССР, утверждение единого госбюджета СССР, а также налогов и доходов, поступающих на образование всех бюджетов: управление банками, денежной и кредитной системой, учреждениями и предприятиями общесоюзного значения, транспортом и связью;
- установление основных начал землепользования, просвещения и здравоохранения; законодательство о труде, судоустройстве и судопроизводстве союзном гражданстве, браке и семье, уголовный и гражданский кодексы; издание общесоюзных актов об амнистии.
Налицо - усиление тенденции на расширение прав Союза.
Впервые в Конституцию была включена глава, в которой закреплялись основные политические права и свободы: свободы слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенность личности и жилища, тайна переписки. Были закреплены и основные обязанности гражданина перед обществом и государством.
В статье 126 раздела «Основные права и обязанности граждан» Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков) провозглашалась представителем «руководящего ядра» всех общественных и государственных организаций (в Конституции 1924 года партия не упоминалась).
Впервые в истории Советского государства Конституция 1936 года всем гражданам предоставляла равные права:
· всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании;
· право на труд и отдых, материальное обеспечение в старости и болезни, право на образование (бесплатное).
Конституция закрепила новую избирательную систему: были сняты классовые ограничения, исчезло неравенство городских и сельских избирателей, отпала многостепенность выборов, устанавливался переход к тайному голосованию. На смену производственно-территориальному принципу выборов вводился чисто территориальный.
В Конституции были определены социально-экономические условия, которые служили гарантией осуществления главных прав трудящихся.
Конституция исходила из равноправия наций и рас: прямое или косвенное ограничение прав или установление преимуществ граждан в зависимости от расовой или национальной принадлежности, всякая проповедь расовой или национальной исключительности, или ненависти и пренебрежения карались законом.
Защиту СССР Конституция рассматривала как почетную обязанность, священный долг каждого гражданина СССР.
Изменения Конституции СССР могли быть произведены лишь по решению Верховного Совета СССР, принятому большинством не менее 2/3 голосов в каждой из палат.
В течение 1937 г. на основе Конституции СССР 1936 г. были приняты конституции союзных республик. Конституция РСФСР была утверждена XVII Всероссийским съездом Советов 21 января 1937 г.
Конституция РСФСР закрепила административно-территориальное деление республики. Каждая автономная республика имела свою конституцию, учитывавшую ее особенности и соответствующую Конституциям РСФСР и СССР.
Для своего времени Конституция СССР 1936 г. была самой демократической конституцией в мире. Насколько ее положения были реализованы в политической практике - другой вопрос. Конституции всегда в той или иной мере служат декларированным идеалом, ориентиром.
В целом политическое развитие СССР после чрезвычайного периода Великой Отечественной войны и восстановления народного хозяйства соответствовало ориентирам, заданным Конституцией 1936 г. - в рамках именно того типа общества, каким был СССР.
Таблица (Создание центрированного государства и культ личности Сталина)
| Партия большевиков в 20-е годы. 1) группировка Ленина и Троцкого 2) Чичерин, Дзержинский, Зиновьев, Бухарин (известные лица) 3) постепенное формирование модели «культ личности» 4) введение должности Генсека для связи с общественностью (И.В. Сталин) - до 1921 г. решения принимались РКП(б) в длительной полемике - затем запрет фракционности внутри партии Лениным 5) идея одна, реализация другое (вместо контроля за деятельностью, Сталин подмял под себя все производство, и даже решения ЦК, не принимались без его ведома) 6) с 1923 по 1928 гг. развернулась широкая внутрипартийная борьба (Троцкий, Сталин, Каменев, Бухарин, Зиновьев) 7) серьезные опасения других коммунистических партий мира - 1929 г. Сталин встал у власти, разгромив своих соперников Культ Сталина. 1) причины возвышения Сталина а) Бухарин (теоретик) б) Троцкий (оратор) в) Сталин (прагматик и организатор) - сумел создать свой круг партийных руководителей, что поддержали его кандидатуру - стравливание соперников, обвинение их в шпионской деятельности или иной интерпретации идей социализма, коммунизма и Ленина - идея «защитник партии от раскола теоретиков» (так как большинство рядовых членов партии не смыслили в идеи почти никак) 2) идея о построении социализма в одной стране - идейный продолжатель Маркса, Энгельса, Ленина (образ) - «любимец народа» (хотя на самом деле интерпретировал идеи по-своему и с выгодой для себя) - 1925 г. выдвинул концепцию «построения социализма в одной стране» - реализм на ситуацию вне СССР (революций больше нигде нет) - СССР теперь глава коммунизма - запрет обсуждений, четкий и жесткий контроль с репрессивными и террористическими мерами 3) формирование культа личности Сталина - идея «успехов революции и большевиков, лишь благодаря Сталину» (официальная версия) - запрет любой критики «вождя» и его окружения (воспринималось как антиреволюционные действия) Репрессионый режим 30-х годов. а) политический террор - система доноса (ОГПУ) - тезис «неизбежности классовой борьбы в ходе построения социалистического общества» (как оправдание репрессий) - формирование обвинений в неудачах коллективизации и пятилеток (тип буржуазные элементы) - начало массовых репрессии - усиление роли концентрационных лагерей (1930-1931 гг. создание ГУЛАГ) - использование труда заключенных для строительных и других работ - убийство Кирова (расцвет респрессионной машины) - без суда и следствия (расстрелы и допросы, ссылки и высылки) б) репрессии 1933-1938 - возникновение противоречий в социалистической модернизации - падение качества производства (из-за массовости индустриализации (сельчане не квалифицированные рабочие)) - неопытность партийных лидеров в организации производства (хорошие идеологи, плохие предприниматели) - рост требований в экономике - рост «технической элиты» (новые технократы) - бурный рост оппозиции (прекратилась после ряда расстрелов) - ликвидация старого аппарата партии в) «дело Тухачевского» и «чистка Красной Армии» - конфликт Тухачевского (и его сторонников) с Ворошиловым (менее квалифицирован, более угоден Сталину) - 1938-1939 гг. массовая чистка руководства РККА (потеря опытных офицеров и солдат) Создание централизованной системы управления. а) система централизованного управления обществом - скрытие невыгодных судебных и репрессионых процессов - идеологическая обработка населения - негативный образ СССР зарубежом б) Конституция 5 декабря 1936 г. - социализм - общественная собственность - номинальность демократических свобод - создание Советов с руководством партии - создание централизованного управления обществом, его сознанием и мнением Итог: построили социализм, но в глазах мировой общественности, он дискредитирован. |