Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды

Понятия, формы и система экологического лицензирования. Лицензия (от лат. licentia – свобода, право) в общем виде определяется Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» как официальный документ компетентного государственного органа, содержащий специальное Разрешение (право) на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Понятием «лицензирование» в том же законе обозначены мероприятия, связанные с выдачей, переоформлением, приостановлением и аннулированием лицензий, а также с надзором лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами соответствующих лицензионных требований и условий (ст. 2).

Лицензионные требования и условия – это совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензиат – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности.

Понятие «государственная система лицензирования», определяемое как единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление, введено в РФ природоохранным законом «О недрах». В нем лицензия определена как документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование (недрами) в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им оговоренных требований и условий (ст. 2).

Понятие «экологическая лицензия» пока в правовых актах не закреплено, хотя в литературе, например, по экологическому праву употребляется. Как правило, под термином экологическая лицензия понимается лицензия в области охраны окружающей природной среды или использования природных ресурсов.

Таким образом, в самом первом приближении под экологической лицензией может подразумеваться разрешение на природопользование; на выбросы, сбросы, размещение вредных веществ (в т.ч. отходов) с указанием способов охраны и рационального природопользования, а также обеспечения экологической безопасности человека и окружающей его природной среды. Процесс подготовки документов, экологическая экспертиза соответствующих материалов и процедура выдачи разрешения, а также надзор за выполнением условий его реализации и есть по сути экологическое лицензирование.

Всесторонне рассматривая систему экологического лицензирования, прежде всего следует отметить, что с точки зрения теории государства и права экологическое лицензирование, традиционно относимое к методам административно-правового регулирования отношений в экологической сфере, является комплексным управленческим мероприятием, включающим и административные, и экономические, и даже «чисто рыночные», договорные гражданско-правовые отношения. Так, в частности, оно включает в себя элементы административной разрешительно-контрольной системы, предусматривающий ограничивающие условия:

· экологические стандарты, нормативы и лимиты, а также сертификаты;

· требования осуществить оценку воздействия на окружающую среду и представить ее результаты на государственную экологическую экспертизу;

· обязательность экологического контроля и т.д.

С другой стороны, экологическое лицензирование косвенно опирается и экономический механизм управления, затрагивающий платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды, а также постепенно вводимые и развиваемые гражданско-правовые рыночные договорные отношения - в том числе экострахование, экоаудит и др.

При этом сами экологические лицензии могут носить характер товар и продаваться потенциальным покупателям, например на аукционах, как это делается во многих странах с развитой рыночной экономикой.

Экологическое лицензирование, таким образом; подразумевает выдачу разрешений (лицензий) на «экологически значимую» деятельность (прежде всего на природопользование) с указанием видов, объемов и лимитов мероприятии по использованию природных ресурсов, других экологических требований, при которых допускается лицензируемая деятельность, а также по­следствий несоблюдения этих требований.

С точки зрения управления – это система мер, направленных на регулирование природопользования, охрану природы и защиту человека посредством разработки экологических регламентации и ограничений. Сюда же помимо лицензирования обычно входят: территориальные и ресурсные кадастры, региональные и отраслевые (для каждого вида ресурса) лимиты, а также coответствующие платежи и другие элементы современной системы экологического менеджмента.

Сегодня в России экологическое лицензирование составляет стержень комбинированной стратегии управления охраной окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. В настоящее время экологические лицензии выполняют триединую задачу и являются: формой учета пользователей природных ресурсов (в том числе ресурсов пространства – территории, акватории или условного объема атмосферы, используемых для выбросов, сбросов и т.д.); формой контроля за потреблением ресурсов или загрязнением окружающей среды и формой распоряжения природными ресурсами и правами на загрязнение (или на другое воздействие) окружающей среды.

Сама же экологическая лицензия – документ, фиксирующий особенности взаимоотношений между специально уполномоченным государственным органом в области управления природопользованием и охраной окружающей среды, с одной стороны, и природопользователем (юридическим или физическим лицом) – с другой. Она устанавливает, исходя из эколого-экономической ситуации и государственной политики в этой области, соответствующие требования и ограничения на ведение хозяйственной деятельности. Различают две формы (два типа) экологических лицензий: комплексные и специальные (частные).

К первому типу относится лицензия на комплексное природопользование, и ко второму – на частные виды работ. Формы экологических лицензий, применяемых в России, устанавливаются в соответствии с видами права природопользования: комплексного и специального (частного – по видам ресурсов), а также права на загрязнение или другое воздействие (выбросы, сбросы, размещение отходов) на ОС.

Любая экологическая лицензия выдается только после проведения государственной экологической экспертизы, а в случае лицензии на комплексное природопользование - только после получения природопользователем местных (специальных) разрешений в специализированных государственных органах (по видам ресурсов или деятельности). Тем самым лицензия на комплексное природопользование объединяет разрозненные экологические лимиты и другие требования (экологические, санитарно-гигиенические, противоаварийные и др.) в систему – по территории или по объекту в целом, а также по совокупности видов лицензируемой деятельности.

Правовые основы лицензирования. В соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также законом «О лицензировании отдельных видов деятельности»некоторыми видами деятельности, перечень которых определяется Законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

На законодательном уровне российский механизм лицензирования различных видов хозяйственной, а в особенности, природоохранной и иной экологически значимой деятельности, в целом пока не до конца отлажен. Регулирование продолжается на уровне подзаконных актов и иных нормативных документов. Так, в частности, лицензирование деятельности по охране окружающей среды, а также деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, этим законом не регулируется и поэтому регламентируется рядом постановлений Правительства России, в частности «О лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды»и более десятка других.

Типовая процедура лицензирования. Постановление «О лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды»предписывает Ростехнадзору (ранее МПР России и Госкомэкологии) осуществлять лицензирование фактически только в одной области – обращения с опасными промышленными и иными отходами. Это и есть сегодня экологическое лицензирование в узком смысле.

Установленный Законом и указанным постановлением Правительства РФ общий порядок ведения лицензионной деятельности определяет:

· документы, представляемые заявителем в органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности;

· основания для отказа в выдаче лицензии; указываемые и лицензии сведения;

· порядок оформления и переоформления лицензии;

· платность лицензирования;

· условия приостановления действия лицензии, потери ею юридической силы и ее аннулирования и другие вопросы.

В соответствии с Законом и утвержденным указанным постановлением Перечнем видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, в широком смысле к области экологического лицензирования относятся представленные ниже виды деятельности и другие объекты лицензирования, закрепленные за соответствующими ведомствами или территориальными органами исполнительной власти и подлежащие лицензированию. Их группируют по функциональным, отраслевым и территориальным признакам государственных органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности (субъектов лицензирования).

Субъекты и объекты экологического лицензирования. Основные полномочия по экологическому лицензированию находятся и веденииРосприроднадзора и Ростехнадзора, что закреплено в Положениях об этих органах. Они в общем виде сводятся к лицензированию видов деятельности, связанных в основном с недро-, водо- и лесопользованием, пользованием объектами животного мира, и в меньшей степени – с охраной окружающей среды, а также к контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий. Прежде всего речь идет о полномочиях и области лицензирования комплексного природопользования, а также полномочиях (в соответствии с постановлением Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды»)связанных с утилизацией, складирования, перемещения (в том число трансграничным), размещением, захоронением, уничтожением промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактивных).

При этом Росприроднадзор и его территориальные органы вправе осуществлять лицензирование самостоятельно или передать органам исполнительной власти субъектов РФ.

Кроме вышеуказанного, к компетенции Росприроднадзора относится выдача распорядительных лицензий и разрешений:

· на регистрацию зоологических коллекций (а также питомников и других учреждений по разведению редких и исчезающих видов растений и животных);

· на оборот (добывание, сбор, продажу, скупку, обмен, пересылку, содержание, хранение, вывоз за границу и ввоз в страну) биологических коллекций и биологических объектов, в том числе относящихся к видам животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, видов животных и растений, подпадающих под действие международных договоров, а также их продуктов, частей и дериватов,

· на работы по долгосрочному использованию объектов животного мира. Кроме того, Росприроднадзор согласовывает лицензии на экспорт биоресурсов и др.

Существуют и другие виды деятельности лицензирование которых относится к компетенции Росприроднадзора, а также иных министерств и ведомств.

Так (Росприроднадзор) осуществляется лицензирование двух традиционных сфер деятельности:

· в области пользования недрами и геологического изучения недр (геологосъемочных работ, составления и издания карт геологического содержания), участвует в принятии решений о выдаче лицензий на экспорт ин­формации о недрах, коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них;

· в области водопользования (лицензии на спецводопользование, согласование размещения объектов и производств на водных объектах и в их водоохранных зонах, а также согласование предоставления водных объектов для вылова/добычи водных биоресурсов при осуществлении промышленного рыболовства, при организации спортивного и любительского рыболовства). Деятельность по проведению геофизических (в том числе гравиметрических) работ по изучению земных недр, бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды), геологоразведочных скважин на твердые полезные ископаемые и ряд других работ подпадает под действие Закона.

По линии Министерства здравоохранения РФ (Минздрав России) в рамках Закона проводится лицензирование влияющих на окружающую среду и здоровье человека производств; сертификации, хранения, оптовой реализации лекарств и изделий медицинского назначения; дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств; видов деятельности, связанных с источниками ионизирующего излучения; работ с возбудителями инфекцион­ных заболеваний человека и т.д.

Федеральная служба кадастра объектов недвижимости должна осуществлять лицензирование видов деятельности, подпадающих под действие Закона и связанных с:

· проекто-изыскательскими работами, касающимися использования земель;

· строительством, реконструкцией (восстановлением) оросительных, осушительных, осушительно-обводнительных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и магистральных водопроводов сель­скохозяйственного назначения;

· бурением скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды);

· эксплуатацией и ремонтом мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и объектов сельскохозяйственного водоснабжения.

Ранее относившиеся к этому ведомству функции лицензирования работ по созданию экологических карт и геоинформационных систем, а также ряд других аналогичных лицензионных функций отнесены к Федеральному агентству по геодезии и картографии (Роскартографии).

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) в соответствии с Законом осуществляет лицензирование:

· гидрометеорологической экспертизы проектов на строительство и освое­ние территорий;

· проведение работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления;

· гидрометеорологических, океанографических, гелиогеофизических работ и работ в области мониторинга загрязнения окружающей природной среды.

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) лицензирует организацию спортивного и любительского лова ценных видов рыб, животных и растений, экспорт живых водных биоресурсов (совместно с Росприроднадзором), а также промысел водных биоресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.

Ростехнадзор проводит лицензирование деятельности по обеспечению безопасности в нефтяной и газовой промышленности, добычи других полезных ископаемых, а также иных опасных работ в промышленности. Кроме того, этот орган лицензирует в том числе:

· все операции по обращению с радиоактивными отходами, ядерными материалами, радиоактивными веществами и изделиями на их основе, а также применение технических средств и технологий при разведке и добыче радиоактивных веществ;

· работы по контролю за радиоактивной обстановкой;

· НИОКР с применением ядерной энергии и/или использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе;

· проведение экспертизы проектных и других материалов, а также документации с целью определения уровня безопасности ядерно- и радиационно-опасных объектов и производств (технологий);

· экспортно-импортные и другие соответствующие виды деятельности и| работы в данной области.

Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Росселъхоз) лицензирует деятельность в области племенного животноводства, мелиорации земель, семеноводства сельскохозяйственных растений, промышленного рыболовства и рыбоводства, выдает долгосрочные лицензии на право пользования и разрешения на добычу объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и устанавливает порядок и выдачи; приостанавливает и аннулирует эти лицензии

Существует еще целый ряд видов экологической или экологизированной деятельности, по которым уже разработаны или еще разрабатываются положения о лицензировании (например, экологический аудит, туризм и отдых на территориях национальных парков, экспорт и импорт озоноразрушающих веществ и др.). Они здесь не рассматриваются, т.к. еще не закреплены за соответствующими государственными лицензионными органами.

Специальные лицензии на отдельные виды природопользования выдаются органами управления водными, лесными, биологическими и другими ресурсами на основании федеральных и региональных лимитов использования природных ресурсов и выбросов (сбросов, размещения отходов) загрязняющих веществ, утверждаемых специально уполномоченными на то государственными органами. После получения природопользователем специальных лицензий, эти органы выдают ему лицензию на комплексное природопользование. Действие лицензии может быть приостановлено или аннулировано (с письменным уведомлением ее владельца и органов налоговой службы) по закону непосредственно или после принятия решения соответствующим органом: по истечении установленного срока лицензии или предписанного срока устранения допущенных ее владельцем нарушений лицензионных условий и непринятии мер по их устранению; обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для получения лицензии; ликвидации юридического лица или свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя; по предъявлении владельцем лицензии соответствующего заявления.

Органы исполнительной власти субъектов РФ приостанавливают действие на своей территории лицензий, выданных органами исполнительной власти других субъектов РФ, если лицензия не зарегистрирована, или при невыполнении лицензиатом требований, установленных Законом на данной территории. При этом решение об аннулировании данной лицензии может принять только орган ее выдавший.

За несоблюдение установленных законодательством, а также указанных в лицензии и договоре норм и правил пользования окружающей среды и при­родными ресурсами природопользователи несут административную, уголов­ную, гражданско-правовую и иную ответственность в соответствии с законо­дательством РФ и нормативными актами территориальных образований. Привлечение к ответственности не освобождает от обязанности возмещения причиненного вреда.