Проблема формирования Совета Федерации актуальна с момента принятия Конституции РФ. За это время порядок формирования верхней палаты российского парламента менялся неоднократно при неизменности конституционных положений.
Так, периоды функционирования Совета Федерации в зависимости от особенностей его формирования можно выделить по годам: 1993 - 1995 гг., 1995 - 2000 гг., 2000 - 2009 гг., 2009 - 2012 гг., с 2012 г. по настоящее время.
И сегодня ведущие российские конституционалисты пытаются выработать наиболее эффективную процедуру его формирования с учетом целей деятельности данного органа, особенностей государственного устройства России, обеспечения реализации прав и законных интересов граждан РФ в условиях демократического государства и др. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", вступивший в силу со дня его официального опубликования 22 июля 2014 г. заложил новые подходы в данной сфере.
В тексте закона формирование Совета Федерации принципиально изменилось с включением в состав Совета Федерации представителей РФ общей численностью до 10% от числа остальных членов Совета Федерации.
«Действующие конституционные нормы определяют основной подход к предназначению Совета Федерации: являясь палатой парламента, этот орган должен представлять интересы населения государства и в то же время, будучи атрибутом федеративного государства, обеспечивать представление интересов представительных и исполнительных органов власти регионов».[23]
Отсутствие конкретной процедуры формирования Совета Федерации в Конституции РФ неоднократно критиковалось в литературе. Однако, на наш взгляд, основной подход Конституции к порядку его формирования определен вполне ясно, детальная процедура - прерогатива законодателя. Различные модели формирования Совета Федерации, имевшие место за последние два десятилетия, показывают, что такой порядок вряд ли мог быть однозначно определен в Конституции РФ без учета конкретной правоприменительной практики, которая и выявляла недостатки предыдущих моделей.
Основная проблема - обеспечить баланс между предназначением Совета Федерации как органа, представляющего интересы территориальных образований в условиях федерации, и правовой природой данного органа, являющегося верхней палатой парламента, что требует в рамках демократического государства участия населения в его формировании и, соответственно, учета его интересов в законопроектной деятельности.
В то же время это должен быть орган именно федерации, который бы ставил во главу угла приоритеты федерального центра с учетом интересов отдельных территорий, а не интересы региональных элит, которые могут не учитывать необходимость решения общегосударственных задач или вовсе помешать их решению.
Необходимость координации законодательной деятельности представительных органов территорий силами Совета Федерации вполне справедливо обозначалась на федеральном уровне.
Кроме того, с учетом современной международной и геополитической обстановки роль Совета Федерации в реализации именно общегосударственных интересов, связанных с защитой территории и населения РФ, существенно повышается (решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; утверждение указа Президента РФ о введении военного положения и др.). В этой связи вхождение в состав верхней палаты парламента представителей федерального центра, очевидно, будет способствовать решению данной задачи.
Участие главы государства в формировании верхней палаты парламента федерации имеет примеры и в зарубежной конституционной практике. В целом же именно сочетание различных подходов к формированию верхней палаты позволяет учитывать многообразие территориальных и национальных интересов сложно устроенного государства, каковым является РФ.
Представительный характер парламента требует участия населения в его формировании. Так, обязательность выборности парламента аргументировал еще Н.И. Лазаревский: "Выборность является фактором громадной практической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение. Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства. Затем выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение независимое. В этом определении резюмированы, на наш взгляд, исходные признаки и качества демократической публичной власти, основанной на выборных началах, то есть правилах и процедурах, обеспечивающих политическую стабильность, юридическую преемственность и социальную легитимность представительных и исполнительных институтов.
В общем виде они сводятся к следующим требованиям: выборы должны обеспечивать избирателям возможность альтернативного решения вопроса о том, кто будет ими управлять и какую политику будет проводить государство; выборы должны быть инструментом, при помощи которого назначаются и распускаются государственных органов; выборы должны способствовать формированию демократии в результате выборов должно образоваться правительство, которое народ считает законным; политика правительства должна восприниматься как законная, даже когда она не популярна.
"Политические общественные объединения" не только дает определение этого вида общественных объединений, но и устанавливает, какие объединения не могут быть признаны политическими. Это, например, объединения, зарегистрированные в качестве профессиональных союзов, религиозных, благотворительных организаций, национально-культурных автономий, объединения, устав которых допускает членство иностранных граждан или предусматривает членство граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку, объединения, созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов, и другие. Принятие этих ограничений, безусловно, поможет несколько сузить круг желающих поучаствовать в выборах не имея на то достаточных оснований, хотя полностью исключить возможность злоупотребления мнимым политическим статусом гарантировать не сможет.
23 мая 2014 года Государственная Дума приняла в третьем чтении Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий назначение части членов верхней палаты парламента Президентом России. Как этот закон можно оценить с позиций права? Какие возможны политические последствия такого решения? В чьих интересах принят данный закон, что и кто стоит за столь быстрой его разработкой и принятием? Почему такой закон принимается именно сейчас?
В федеративных государствах федеральный парламент, как правило, имеет двухпалатную структуру. Наличие верхней палаты связано именно с необходимостью выражения специфических интересов субъектов федерации. При этом федеральный парламент реализует власть народа всей федерации, представляет интересы всего народа. Нижняя палата обычно формируется посредством выборов, тогда как верхняя палата формируется различными способами, в том числе комбинированными. Примером уникальной модели наполнения верхней палаты служит российский Совет Федерации.
Законом о поправке к Конституции РФ (№ 468171-6) вводит в Совет Федерации «представителей Российской Федерации», которые назначаются Президентом РФ. Никаких особых требований к таким «представителям Российской Федерации» закон о поправке не предъявляет.
«О назначении президентом нескольких членов верхней палаты парламента говорят конституции нескольких государств, в том числе унитарных: Казахстана (унитарное государство; назначается 15 членов парламента), Италии (5), Индии (12), Бельгии, Великобритании (унитарное государство)»[24].
В научной литературе даются неоднозначные оценки назначаемости членов верхней палаты. Отмечается, что количественно их голоса не влияют на результаты голосования, но их деятельность в парламенте и участие в обсуждении законов может повысить качество принимаемых законов.
В то же время подобная практика нарушает принцип политической соревновательности и пропорциональности представительства. Безусловно, назначаемость противоречит и принципу выборности парламента.
Пожалуй, плюсом введения назначаемых членов Совета Федерации можно считать только гипотетическое повышение качества законов, и то при условии, что эти сенаторы будут назначаться в силу своих исключительных личностных качеств.
Собственно новым в предложенной депутатами поправке к Конституции РФ является полномочие Президента РФ «назначать и освобождать представителей Российской Федерации в Совете Федерации» (статья 83 Конституции РФ), а также дополнение статьи 95 Конституции РФ, касающееся порядка формирования Совета Федерации:
«2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации»[25]
4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом».
В обосновании необходимости принятия поправки говорится следующее: «Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство»[26].
О каком балансе полномочий и законных интересов Федерации и ее субъектов идет речь и каким образом этот баланс будет достигнут с помощью 17 (максимум) представителей Федерации? Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами установлено Федеративным договором, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, полномочия субъектов РФ конкретизированы Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ к принципам деятельности органов государственной власти субъектов РФ относит разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретизируя его следующим образом: «Полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
«Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами»[27].
Статья 94 Конституции РФ называет двухпалатное Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. В связи с этим неясно, для чего в парламенте потребовались дополнительные представители Российской Федерации.
Если предположить, что Президент хочет внедрить в Совет Федерации «своих людей», то это тоже не слишком убедительно: как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации есть представитель Президента РФ, который присутствует на заседаниях палаты, комитетов (с правом совещательного голоса), рабочих групп, участвует в обсуждениях. В отличие от сенаторов – представителей Российской Федерации они не обладают правом законодательной инициативы и не имеют других сенаторских полномочий.
Не будем забывать о том, что в рамках системы «сдержек и противовесов» Президент РФ уже обладает существенными полномочиями в законодательном процессе: правом законодательной инициативы, правом «вето», правом подписания и обнародования законов. Так как Президент РФ избирается гражданами РФ, то его смело можно назвать представителем всего многонационального народа РФ и выразителем интересов Российской Федерации в целом. В силу своих широких полномочий он может и должен защищать интересы Российской Федерации. Президентские полномочия в законодательном процессе несравнимы с полномочиями 17 «президентских сенаторов», которые по большому счету не могут повлиять на принятие законов.
Таким образом, введение в Совет Федерации назначаемых Президентом РФ сенаторов объективно не связано с необходимостью влиять на законодательный процесс.
Количественный состав сенаторов – представителей Федерации четко не фиксируется в поправках к Конституции РФ. В связи с этим возникает множество вопросов: от чего будет зависеть выбор Президента РФ, сколько сенаторов назначить? Из каких соображений был выбран показатель именно в 10 процентов? Если Президент РФ исчерпает «лимит» на своих сенаторов и назначит всех «своих» 17 членов Совета Федерации, получается, что следующий президент уже не сможет назначить ни одного сенатора? Если следующий президент будет избран только на один срок, то уже никто не сможет отстранить от должности сенаторов, назначенных первым президентом (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, который пока не разработан)? Что делать с «лишними» сенаторами, если число субъектов Федерации уменьшится, например, в результате очередного укрупнения?
Возможно, что на эти вопросы даст ответ федеральный закон, на который ссылается часть 4 статьи 95 Конституции РФ новой редакции. Представляется, что число назначаемых сенаторов должно быть определенным, как это сделано в других странах. При этом допустима оговорка о том, что число таких сенаторов не должна превышать, например, те же 10 процентов.
Принцип разделения властей закреплен в статье 10 Конституции РФ и относится к основам конституционного строя России. Существующий порядок формирования Совета Федерации, предполагающий вхождение в состав законодательного органа представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, нарушает принцип разделения властей на персональном уровне. Назначение члена Совета Федерации, законодательного органа, Президентом РФ – главой государства и фактическим главой исполнительной власти – с точки зрения разделения властей выглядит вообще абсурдным.
Ссылки разработчиков проекта на то, что назначаемыми сенаторами должны стать бывшие председатели Государственной Думы или министры, юридического значения не имеют, пока они не оформлены законодательно. Кроме того, если смысл поправки действительно в том, чтобы дать возможность бывшим высокопоставленным чиновникам сохранить высокое должностное положение, почему нельзя было прямо зафиксировать это в законе?
Отсутствие четких критериев для назначения членов Совета Федерации можно рассматривать как коррупционный фактор. В пункте 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относится, в частности, «широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения». Ни сроков, ни условий назначения Президентом РФ членов Совета Федерации в поправке к Конституции РФ не содержится. Остается надеяться, что этот пробел будет восполнен федеральным законом.
Строго говоря, только избрание всех членов Совета Федерации гражданами Российской Федерации в полной мере отвечает требованиям разделения властей, принципу выборности парламента и его представительному характеру. Тенденция перехода к выборности верхних палат парламента отмечается и в доктрине конституционного права, приводится опыт Польши, Японии, США, Бразилии и многих других стран.
Для одних предусмотрена невозможность освобождения от должности члена Совета Федерации – представителя РФ, назначенного до вступления в должность Президента РФ в течение первого срока полномочий; для других – назначение на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Разработчики поправки не скрывают, что фактически члены Совета Федерации – представители РФ, назначенные Президентом РФ, будут пожизненными сенаторами.
Статья 2 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает солидный перечень социальных гарантий для сенаторов. Статья 98 Конституции РФ наделяет членов Совета Федерации неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Статья 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ раскрывает понятие неприкосновенности. Получается, что часть сенаторов будет пользоваться всеми благами практически пожизненно. Неравенство заключается и в самом порядке замещения должности: большинство сенаторов проходит сложную процедуру (представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации прежде чем попасть в Совет Федерации проходит через выборы в парламент субъекта РФ), а 17 представителей Российской Федерации попадают в Совет Федерации без каких-либо формальностей.
Очевидно, что предоставление социальных гарантий, да и просто оплата труда новых сенаторов потребует существенных расходов из федерального бюджета. Однако в финансово-экономическом обосновании к проекту закона о поправке сказано, что принятие закона «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Как это понимать? Может, в Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ планируются изменения, предусматривающие, что «президентские сенаторы» будут работать бесплатно (как, например, в Бельгии – см. ст. 71 Конституции Бельгии)?
Критика закона № 468171-6 звучала не только в СМИ, но и в официальных отзывах субъектов права законодательной инициативы.
Первый отзывтот Законодательного Собрания Ульяновской области поступил в Государственную Думу 23 июля 2014 года. Согласно этому отзыву депутаты Ульяновской области не поддерживали законопроект. Депутаты Ульяновской области высказали шесть замечаний к проекту закона о поправке:
1) использование неопределенных формулировок, отсутствие точного числа членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, отсутствие механизма уменьшения числа «президентских сенаторов» в связи с уменьшением числа субъектов Федерации;
2) отсутствие срока полномочий членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, их фактическая несменяемость;
3) «решение существенных для статуса члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации вопросов отнесено к регулированию на уровне федерального закона»;
4) содержащееся в проекте предложение определить срок полномочий других членов Совета Федерации непосредственно в Конституции РФ;
5) отсутствие сроков приведения законодательства в соответствие с поправкой к Конституции, отсутствие сроков первоначального назначения членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации;
6) «законопроект повлечет увеличение числа членов Совета Федерации и увеличение расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Однако в законопроекте отсутствует норма, определяющая источники и порядок исполнения соответствующих расходных обязательств (статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации)». Со всеми этими замечаниями трудно не согласиться.
В то же время заключение профильного комитета Государственной Думы – Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 23 июля 2014 года сводится лишь к тому, что необходимо в федеральном законе определить правовой статус представителей Российской Федерации в Совете Федерации, в том числе требования к кандидатам на данную должность, срок полномочий, процедуру наделения полномочиями, причем соответствующий федеральный закон должен вступить в силу не позднее вступления в силу поправки к Конституции РФ. Действительно, непонятно, почему не подготовлены соответствующие изменения в федеральные законы о порядке формирования Совета Федерации и о статусе члена Совета Федерации и почему нельзя подождать и рассматривать проекты в едином «пакете».
Внесение поправок к Конституции РФ требует взвешенных проработанных решений, обсуждения научным сообществом. Поэтому практика «скоростного» принятия законов о поправке к Конституции РФ вызывает недоумение.
Так, проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (проект № 352924-6, Закон от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ) был внесен в Государственную Думу 7 октября 2013 года, 12 ноября 2013 года принят в первом чтении, 20 ноября во втором, 22 ноября – в третьем чтении. 27 ноября закон был одобрен Советом Федерации, в течение двух месяцев получил одобрение субъектов Федерации и 5 февраля 2014 года подписан Президентом РФ. Итого на всю процедуру ушло четыре месяца.
В 2008 году два закона о поправке к Конституции РФ были приняты в рекордно сжатые сроки – два месяца. Так, проекты закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (проект № 124578-5) были внесены в Государственную Думу 11 ноября 2008 года, 14 ноября приняты в первом чтении, 19 ноября – во втором, 21 ноября – в третьем чтении. 26 ноября законы были одобрены Советом Федерации, за месяц получили одобрение субъектов Федерации и 30 декабря 2008 года подписаны Президентом РФ (законы от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ). Это притом, что законодательным органам субъектов Федерации пришлось в спешном порядке вносить изменения в свои регламенты, дополняя их главой, устанавливающей порядок рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации (к счастью, Администрация Президента РФ предложила региональным парламентам типовое регулирование, распространив соответствующий образец глав регламента).
Поправки к Конституции РФ, касающиеся Совета Федерации, также показывают высокую скорость принятия. Проект № 468171-6 был внесен группой депутатов под предводительством В.В. Жириновского 7 марта 2014 года, 13 мая принят Госдумой в первом чтении, 21 мая – во втором и 23 мая – в третьем чтении.
«Статья 9 Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусматривает годичный срок на рассмотрение законодательным органом субъекта Федерации закона РФ о поправке к Конституции РФ (со дня его принятия). Регламенты законодательных органов субъектов РФ, как правило, устанавливают 14-дневный срок (рекомендованный Администрацией Президента РФ?) рассмотрения закона о поправке со дня его поступления в законодательный орган, с возможностью проведения внеочередного заседания по этому вопросу. Статья 136 Конституции РФ требует положительного решения не менее двух третей субъектов Федерации»[28].
Квалифицированное большинство требуется и при принятии законов о поправке в Государственной Думе и в Совете Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований части 2 статьи 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Таким образом, принятие поправок к Конституции РФ 2008 года и 2014 года продемонстрировало достигнутое в краткие сроки полное единодушие федерального парламента и региональных законодательных органов, отсутствие серьезных споров, замечаний, предложений, широкого обсуждения, несмотря на то, что поставленные перед законодателями вопросы имели важное стратегическое значение.
Не обусловлено быстрое принятие Государственной Думой поправок к Конституции РФ, касающихся Совета Федерации, и регламентом Думы. В Примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2014 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению (утвержденной постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 января 2014 года № 3631-6 ГД) нет проектов законов о поправке, касающихся Совета Федерации, нет их и в программе законопроектной работы комитетов Думы. Это также означает, что принятие поправок к Конституции РФ, касающихся формирования Совета Федерации, не было давно запланированным мероприятием.
Заключение
В России, как федеративном государстве Совет Федерации имеет двойственную природу. С одной стороны, будучи палатой общенационального парламента, Совет Федерации является федеральным законодательным органом, призванный осуществлять свою деятельность в интересах всего российского народа. С другой стороны, данная палата учреждена как орган государственной власти, представляющий интересы субъектов РФ. Это обуславливает наличие особых задач у Совета Федерации, неразрывно связанных с отражением интересов как Федерации в целом, так и ее субъектов. Отсюда, характер деятельности Совета Федерации должен быть связан с поиском баланса федеральных и региональных интересов.
Совет Федерации играет важную роль как вторая палата российского парламента, обеспечивающая роль законодательного органа, рассматривающего принимаемые Государственной Думой законы, во-первых, с точки зрения соблюдения объективного компромисса интересов нации и регионов, во-вторых, с позиции, обеспечения качества законов и следования требованиям законодательной юридической техники. В контексте анализа места в системе властной иерархии обе палаты являются равноправными и их компетенция как общенациональных законодательных и представительных органов по Конституции РФ относительно сбалансирована.
В настоящее время отсутствует специальный закон, на системном уровне комплексно определяющий конституционно-правовой статус Совета Федерации.
Под конституционно-правовым статусом Совета Федерации в данной работе понимается урегулированные нормами конституционного права принципы организации и деятельности, порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности Совета Федерации; организационно-правовые формы взаимоотношений с государственными органами в Российской Федерации.
Совершенствование законодательного регулирования порядка назначения и избрания членов Совета Федерации, не снимает, однако, общего вопроса о возможной оптимизации способа формирования палаты, что доказывается широкой дискуссией и многовариантностью предложений. Думается, что выбор такого способа должен основываться на следующем основополагающем критерии: Совет Федерации не может быть повторением Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения способов формирования. Его состав должен адекватно отражать конституционный принцип представительства субъектов РФ.
Обозначая функции Совета Федерации целесообразно выделить следующие основные: законодательная, представительная и контрольная.
Предназначение главной - законодательной функции данной палаты выражается в осуществлении Советом Федерации, во-первых, роли эффективного фильтра законодательной деятельности и, во-вторых, в придании закону качества легитимности.
Как уже отмечалось выше, Конституция РФ ограничивает число случаев принятия федеральных конституционных законов и не закрепляет принятия федерального конституционного закона о Федеральном собрании РФ. Отсюда проблема может быть решена лишь расширением этого перечня и указанием непосредственно в Конституции РФ на возможность принятия иных конституционных законов, в том числе о Федеральном Собрании РФ. Жесткий механизм внесения поправок в действующую Конституцию РФ усложняет практическое решение этой задачи. Возможно, именно эта причина и является основной, по которой дискуссия о принятии федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ до сих пор не выходит за рамки научных кругов.
Законодательная функция тесно связана с представительной функцией Совета Федерации. При одобрении законов, принимаемых Государственной Думой, Совет Федерации исследует их не только с точки зрения качества и соблюдения требований юридической техники, но стремится обеспечить объективный компромисс между интересами всего российского народа и интересами народа (населения) субъектов Федерации.
Контрольные функции Совета Федерации не получили должного отражения в Конституции РФ и не систематизированы на законодательном уровне по причине отсутствия специального закона, регулирующего правовое положение Федерального Собрания. Обобщая действующие конституционные нормы, следует выделить следующие основные направления контрольной функции палаты: 1) бюджетно-финансовый контроль, 2) контроль за деятельностью исполнительной власти; 3) контроль в сфере внешнеполитической деятельности; 4) контроль за сферой государственного управления.
Исходя из функций Совета Федерации его полномочия можно разделить на три основные группы: законодательные, представительные и контрольные.
К законодательным полномочиям Совета Федерации относятся право законодательной инициативы; рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении; участие в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; обязательное рассмотрение федеральных законов по вопросам, установленным ст. 106 Конституции РФ; повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ; одобрение федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. Конституции РФ); рассмотрение и одобрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136 Конституции РФ).
Столь широкий круг законодательных полномочий Совета Федерации создает благоприятные правовые возможности для активной деятельности по законодательному обеспечению федеративной государственности. Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Представляется важным, чтобы Совет Федерации не только проявлял особое внимание к этим вопросам, но и проводил собственную законопроектную работу, активнее использовал право законодательной инициативы.
В рамках представительной функции полномочия Совета Федерации можно классифицировать по нескольким подгруппам: а) кадровые (институциональные) полномочия; б) полномочия по разрешению экстремальных ситуаций; в) решение вопросов федеративного устройства; г) иные полномочия.
Степень важности и масштаб исключительных конституционных полномочий Совета Федерации по реализации его представительной функции свидетельствуют о расширении возможностей Совета Федерации оказывать влияние на формирование кадрового состава системы государственной власти, обеспечении федеративной государственности, защите прав и интересов субъектов Российской Федерации. В то же время, оценивая деятельность Совета Федерации по реализации данных полномочий, нельзя не отметить доминирование влияния Президента РФ как главы государства и выполнение палатой в некоторых случаях роли статиста, «одобряющего волю Президента».
Контрольные полномочия Совета Федерации лишь частично определяются в Конституции РФ. Вместе с тем, исходя из практики их регулирования в федеральных законах и в Регламенте Совета Федерации, к полномочиям палаты относятся осуществление: контроля за соблюдением и исполнением законов; бюджетно-финансового законодательства; за деятельностью исполнительной власти; за сферой государственного управления, связанного с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений и освобождения от должности. Разрозненность регулирования этих полномочий подтверждает важность их систематизации и определения в Федеральном законе о Федеральном Собрании РФ либо в специальном федеральном законе о контрольных полномочиях российского парламента.
Рассматривая механизм взаимоотношений Совета Федерации с Президентом РФ, Правительством РФ, Государственной Думой РФ, с субъектами РФ, важно подчеркнуть как позитивную динамику, так и проблемы, связанные с недостаточной проработанностью действующих форм взаимодействия.
Предметом особого внимания со стороны науки должно быть взаимодействие Совета Федерации с субъектами Российской Федерации.
Несмотря на интенсивное развитие федерального законодательства, конкретизирующего правовые и институциональные основы взаимодействия Совета Федерации с субъектами РФ, существует немало возможностей для их совершенствования. Можно выделить следующие направления первоочередных законодательных мер:
- гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения с целью обоснованного учета интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов (созданию целостного и эффективного