1. Пункт 1 статьи 5 определяет ряд важных моментов.
Во-первых, он устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности определяются либо Президентом РФ, либо по его поручению Правительством РФ.
Во-вторых, законодатель возлагает на федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности осуществление как нормативно-правового регулирования, так и специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности.
В-третьих, законодатель определяет необходимость наличия у федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности подведомственных им территориальных органов.
Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
Так, Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти":
1) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;
2) установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр); на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов;
3) установлено, что федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации; не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг;
4) установлено, что федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации; ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.
5) установлено, что под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
6) установлено, что под функциями по контролю и надзору понимаются:
· осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
· выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
· регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; установлено, что под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;
7)установлено, что под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
8) установлено, что под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Указом Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" утверждена следующая структура федеральных органов исполнительной власти.
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
Структура и система существующих федеральных органов исполнительной власти утверждаются Указом Президента РФ, а положения об этих органах утверждаются тем органом, который осуществляет руководство ими: Президентом РФ, Правительством РФ и др.
Исходя из представленной структуры федеральных органов исполнительной власти, мы видим, что она представлена тремя видами ведомств:
· федеральными министерствами;
· федеральными службами;
· федеральными агентствами.
При этом федеральные службы и федеральные агентства могут быть как самостоятельными федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых Президент РФ и Правительство РФ осуществляет напрямую, либо федеральные службы и федеральные агентства могут находиться в ведении федеральных министерств, которые осуществляют над ними контроль и координацию. При этом во всех случаях руководство деятельностью федеральных министерств осуществляет либо Президент РФ либо Правительство РФ.
Каждое ведомство выполняет строго определенные законодательством РФ функции и полномочия.
Обратимся к Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 N 30.
Согласно Типовому регламенту федеральное министерство:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр Российской Федерации (федеральный министр);
б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства;
в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства;
г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.
Согласно Типовому регламенту федеральная служба:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства;
в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Согласно Типовому регламенту федеральное агентство:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Правительства и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства.
Таким образом, по общему правилу, основной задачей федеральных министерств является реализация государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности.
Основная задача федеральных служб - осуществление функций по контрою и надзору в установленной сфере деятельности.
Основная задача федеральных агентств - осуществление функций по оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.
Отметим при этом, что согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 N 636 структура федеральных органов исполнительной власти была поделена на три больших блока.
К первому блоку относятся следующие ведомства:
· федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
· федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
· федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
· федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
Ко второму блоку относятся следующие ведомства:
· федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ;
· федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
К третьему блоку относятся следующие ведомства:
· федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ;
· федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
За время осуществления своей девятилетней деятельности Ростехнадзор также неоднократно претерпевал реформирование, в рамках которого можно выделить соответствующие этапы:
· май 2004 года - этап формирования (в результате преобразования) нового ведомства - Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), наделенного кроме того функциями в сфере экологического надзора, руководство деятельностью которым осуществляло Правительство РФ;
· май 2008 года - этап переподчинения Ростехнадзора. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору переходит в ведение вновь преобразованного органа - Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Ростехнадзор при этом лишается некоторых полномочий в сфере охраны окружающей среды;
· июнь 2010 года - очередной этап переподчинения Ростехнадзора, руководство деятельностью которого переходит к Правительству РФ, сопровождающийся очередным лишением функций в сфере охраны окружающей среды. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 23.06.2010 N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору"Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору) передаются функции Ростехнадзора в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами производства и потребления и государственной экологической экспертизы;
· 2011 год - этап совершенствования государственного контроля и надзора, обусловленный принятием Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
На сегодняшний день Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:
· уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (органом федерального государственного надзора в области использования атомной энергии);
· уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности);
· органом государственного горного надзора;
· органом федерального государственного энергетического надзора;
· органом федерального государственного строительного надзора;
· регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, а также компетентным органом РФ в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала.
Согласно Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401, Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции:
1) функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора;
2) функции по контролю и надзору:
-в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами;
· в сфере промышленной безопасности;
-в сфере безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения);
-в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей);
· в сфере безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления);
· в сфере безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения;
3) специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.
В установленной сфере деятельности Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор:
· за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;
· за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии);
· за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;
· за выполнением международных обязательств РФ в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;
· за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;
· за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике;
· за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
· за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ;
· за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления);
· за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области обращения с радиоактивными отходами;
· за своевременным возвратом облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и продуктов их переработки в государство поставщика, с которым РФ заключила международный договор, предусматривающий ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов с целью временного технологического хранения и переработки на условиях возврата продуктов переработки (в пределах своей компетенции);
· за соблюдением в пределах своей компетенции при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений требований эффективности, требований их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов;
· за соблюдением в пределах своей компетенции собственниками нежилых зданий, строений, сооружений в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности, предъявляемых к таким зданиям, строениям, сооружениям, требований об их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов;
· за соблюдением юридическими лицами, в уставных капиталах которых доля (вклад) РФ, субъекта РФ, муниципального образования составляет более чем 50 процентов и (или) в отношении которых РФ, субъект РФ, муниципальное образование имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, государственными компаниями, государственными корпорациями, а также юридическими лицами, имущество которых либо более чем 50 процентов акций или долей в уставном капитале которых принадлежит государственным корпорациям, требования о принятии программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
· за проведением обязательного энергетического обследования в установленный срок;
· за соблюдением требований технических регламентов в установленной сфере деятельности.
В рамках функции по контролю и надзору в области промышленной безопасности Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляются следующие полномочия:
1) контроль и надзор:
· за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;
· за соблюдением требований технических регламентов в установленной сфере деятельности;
2) лицензирование следующих видов деятельности в области промышленной безопасности:
· лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности;
· лицензирование эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов;
· лицензирование производства маркшейдерских работ;
· лицензирование эксплуатации химически опасных производственных объектов;
3) выдача разрешений:
· на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах;
· на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами;
4) регистрация опасных производственных объектов и ведение государственного реестра таких объектов;
5) ведение реестра деклараций промышленной безопасности;
6) проведение проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности;
7) осуществление иных полномочий в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ:
· федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности систем газоснабжения (ст.8 Федерального закона от 31.03.99 N 69-ФЗ);
· согласование перечня мероприятий по обеспечению готовности опасного объекта системы газоснабжения к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации их последствий (ст.33 Федерального закона от 31.03.99 N 69-ФЗ).
2. Пункт 2 статьи 5, определяя возможность возложения на иные федеральные органы исполнительной власти отдельных функций в области промышленной безопасности, устанавливает в отношении таких органов определенные обязанности. В связи с чем необходимо учитывать следующее.
Возможность возложения отдельных функций в области промышленной безопасности на иные федеральные органы исполнительной власти может быть предусмотрена следующими нормативными правовыми актами:
· федеральными законами;
· нормативными правовыми актами Президента РФ;
· нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Указанными нормативными правовыми актами на такие федеральные органы исполнительной власти могут быть возложены:
-отдельные функции нормативно-правового регулирования;
-отдельные специальные разрешительные функции;
· отдельные контрольные или надзорные функции.
При этом законодатель определяет следующие обязанности в отношении федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отдельные функции в области промышленной безопасности:
-обязанность согласовывать принимаемые ими нормативные правовые акты с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности;
-обязанность координировать свою деятельность в области промышленной безопасности с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.
Изменения и дополнения
В статью 5 комментируемого Закона дважды вносили изменения.
В первоначальной редакции в тексте статьи 5 содержалась формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности".
Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ редакция указанной статьи, введенная в действие с 1 января 2005 года, была изменена.
Так, формулировка "федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности" была заменена на формулировку иного содержания - "федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности".
В последующем Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ текст пункта 2 статьи 5 был изложен в новой редакции. Из пункта 2 комментируемой статьи была исключена формулировка "нормативные технические документы".