«О государственной молодежной политике»
а) Обоснование необходимости принятия законопроекта.
Проект закона Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменения и дополнений в Закон Приднестровской Молдавской Республики «О государственной молодежной политике» разработан с целью устранения противоречия между статьей 21 главы 3 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О государственной молодежной политики» (далее по тексту – Закон «О ГМП») и статьи 12 Закона Приднестровской Молдавской Республики «Об общественных объединениях» (далее по тексту – Закон «Об общественных объединениях»), а также для совершенствования нормативно правового акта регулирующего область государственной молодежной политики.
1. В соответствии с подпунктом е) статьи 1 главы 1 Закона «О ГМП» молодежные представительные органы – органы общественного самоуправления, представляющие интересы различных социальных и возрастных групп молодых граждан, выполняющие функции общественного самоуправления в сфере молодежной политики.
Указанная формулировка позволяет сделать вывод о молодежных представительных органах как о разновидности органов общественного самоуправления, но данный вывод будет ложным в связи со следующим.
Согласно части второй пункта 2 статьи 21 главы 3 Закона «О ГМП» нормы представительства, порядок функционирования, формирования и полномочия молодежных представительных органов определяется соответствующими нормативными правовыми актами, утвержденными уполномоченным органом государственной власти. Вместе с этим, в пункте 4 статьи 21 данного законодательного акта указано, что органы государственной власти и местного самоуправления разрабатывают и реализуют программы по поддержке и развитию молодежных представительных органов. Следовательно, молодежные представительные органы создаются при участии органов государственной власти или местного самоуправления.
Следует обратить внимание, что в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Закона «Об общественных объединений» орган общественного самоуправления формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных в пункте 1 настоящей статьи проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественного самоуправления не имеет над собой вышестоящих органов и организаций. Так, характерной особенностью органов общественного самоуправления является формирование путем объединения граждан и отсутствие вышестоящих органов и организаций.
Таким образом, сравнение положений норм вышеуказанных законодательных актов и их корреляция с понятием «молодежные представительные органы», наглядно демонстрирует их противоречивость.
Дополнительно, необходимо сравнить другие положения статьи 21 главы 3 Закона «О ГМП» и статьи 12 «Об общественных объединениях» для осуществления всестороннего анализа и укрепления доказательной базы в пользу обоснования необходимости предлагаемого проекта закона.
Так, согласно пункту 1 статьи 21 главы 3 Закона «О ГМП» в целях стимулирования участия молодых граждан в формировании и реализации государственной молодежной политики, развития молодежного общественного движения, развития общественных форм управления сферой молодежной политики в Приднестровской Молдавской Республике создаются молодежные представительные органы.
В это же время, в пункте 1 статьи 12 Закона «Об общественных объединениях» закреплено, что органом общественного самоуправления является не имеющее членства (фиксированного членства) общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы, учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественного самоуправления по месту его создания.
Из этого следует, что целью органов общественного самоуправления является решение социальных проблем, возникающих по месту проживания, пребывания, аосновная цель молодежных представительных органов заключается в участии формирования и реализации государственной молодежной политики.
При этом, в компетенции молодежных представительных органов находятся вопросы осуществления общественного контроля за условиями жизни, учебы и труда молодых граждан, участие в реализации государственных и местных целевых программ по реализации молодежной политики, представительство перед органами государственной власти, местного самоуправления в целях соблюдения прав и интересов молодежи (пункт 3 статьи 21 главы 3 Закона «О ГМП»). Это позволяет констатировать наличие у молодежных представительных органов признаков органа общественного самоуправления, а именно возможность осуществлять аналогичные функции, но с принципиальным отличием, что данные функции касаются социальных проблем особой социально-демографической категории граждан – молодежи.
Таким образом, вышеуказанные нормы касаются деятельности в рамках общественной сферы жизни граждан, но при этом направлены на регулирование правоотношений отдельных областей. Можно с высокой степенью вероятности сделать вывод термин «орган общественного самоуправления » не подходит для определения понятия «молодежных представительных органов », так как это не тождественные значения. Это позволяет заключить, что молодежные представительные органы не являются органами общественного самоуправления.
Для всестороннего и исчерпывающего определения термина «молодежного представительного органа», проектом законодательной инициативы предлагается изложить в следующей редакции понятие, закрепленное в подпункте е) статьи 1 главы 1 Закона «О ГМП» молодежные представительные органы как органы молодежного самоуправления, представляющие интересы различных социальных и возрастных групп молодых граждан в органах государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий (объединений), учреждений и организаций всех форм собственности, выполняющие функции общественного самоуправления в сфере молодежной политики.
Предлагаемая формулировканаиболее точно способна раскрыть понятие молодежных представительных органов, в качестве структур молодых граждан основывающие свою деятельность на самостоятельности и на прямом взаимодействии с официальными органами власти, органами местного самоуправления, организациями и объединениями вне зависимости от организационно-правовой формы.
2. Для устранения правового пробела в определении молодежного самоуправления как особого вида самоуправления, предлагается дополнить понятия, закрепленных в статье 1 главы 1 Закона «О ГМП» новым подпунктом л), где молодежное самоуправление подробно расшифровывается как форма участия молодых граждан в подготовке, принятии и реализации управленческих решений, касающихся сферы их жизнедеятельности, защите прав и интересов молодых людей, которая выражается в самостоятельности молодежи в проявлении инициативы, в выборе способов и методов ее осуществления в рамках молодежной политики. Данная формулировка отражает понятие о самостоятельной деятельности молодых граждан в рамках защиты своих прав и интересов.
На сегодняшний момент, понятие молодежного самоуправления не регламентировано в законодательстве Приднестровской Молдавской Республики. При этом, на территории Приднестровья существуют различного рода молодежных (школьных, студенческих) советов при образовательных учреждениях образования различного уровня, а также консультативные и совещательные органы республиканского и местного уровня (Молодежный парламент, Молодежные избирательные комиссии), которые представляют интересы молодых граждан при органах государственной власти и действуют в рамках молодежного самоуправления.
Актуальность развития молодежного самоуправления состоит в необходимости подготовки квалифицированных и ответственных молодых людей для дальнейшей работы в органах исполнительной и законодательной власти, выявления общественно полезных молодежных инициатив, их ранней социализации и повышении правовой грамотности.
Молодежное самоуправление по своей функциональной составляющей является главным инструментом реализации пункта 1 статьи 21 главы 3 Закона «О ГМП» в целях стимулирования участия молодых граждан в формировании и реализации государственной молодежной политики, развития молодежного общественного движения, развития общественных форм управления сферой молодежной политики в Приднестровской Молдавской Республике создаются молодежные представительные органы.
Согласно подпункту 10) подпункта г) пункта 13 Главы 3 Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 6 июля 2018 года № 232 «Об утверждении концепции развития государственной молодежной политики Приднестровской Молдавской Республики 2018-2022 годы» развитие моделей молодежного самоуправления и самоорганизации в ученических и трудовых коллективах, а также по месту жительства, является необходимой мерой по созданию условий для реализации потенциала молодежи в социально экономической сфере, что в свою очередь входит в перечень задач государственной молодежной политики Приднестровской Молдавской Республики.
В свою очередь, предлагаемые дополнения сочетаются с подпунктом е) части третьей пункта 4.8 Главы 4 Приложения к Указу Президента Приднестровской Молдавской Республики от 12 декабря 2018 года № 460 «Об утверждении Стратегии развития Приднестровской Молдавской Республики на 2019-2026 годы» распространение эффективных моделей и форм участия молодежи в управлении общественной жизнью, так как вышеупомянутые модели и формы в первую очередь представляют самоуправление.
3. Дополнение в части второй статьи 5 Закона «О ГМП», предлагаемое настоящим проектом закона, необходимо для поддержания соответствия иных нормативных правовых актов с Законом, который специализируется в политике, проводимой государством по отношению к молодежи.
4. В соответствии с подпунктом а) пункта 15 Главы 4 Постановления Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 6 июля 2018 года № 232 «Об утверждении концепции развития государственной молодежной политики Приднестровской Молдавской Республики 2018-2022 годы» создание и реформирование консультативных, совещательных и координационных органов по вопросам государственной молодежной политики. Данная норма указывает на молодежные консультативно-совещательные органы как на организационный механизм реализации государственной молодежной политики.
Молодежные консультативные и совещательные органы обладают всеми признаками молодежных представительных органов и имеют аналогичные функции и формы деятельности, указанных в статье 21 Закона «О ГМП». Молодые граждане представлены через молодежные консультативные и совещательные органы представляют интересы в органах государственной власти, местного самоуправления, а также в других организациях, объединениях и структурах.
Из вышеуказанного следует, что основными механизмами участия молодых граждан в принятии и реализации самостоятельных решений в сфере своей жизнедеятельности являются молодежные представительные органы.
Принимая во внимание, необходимость эффективного участия молодежи в общественной жизни государства, на местном и республиканском уровне власти, необходимо обеспечение права создания (наличия) постоянных представителей или структуры, как молодежный совет, молодежный парламент или иные коллегиальные молодежные представительные органы. Данное право будет целесообразно и актуально, в случае если будет основано на понимании молодыми гражданами происходящих вокруг них социально-экономических культурно-исторических общественно-политический условий.
Общемировая практика подтверждает, что создание условий, в том числе и правовых, для подлинного диалога и партнерства молодежи с местными, региональными, государственными властями, а также обеспечение допуска молодежи и ее представителям к обсуждению и принятию управленческих решений позволит им стать полноценными участниками реализации стратегий и инициатив государства касающихся молодых граждан.
Таким образом, нормативный правовой акт, предоставляющий гарантию реализации прав молодежи в области представительства ее интересов в различных официальных и неофициальных структурах, подразумевает также и обязанность в форме специального социального контракта (общественного договора) между государством и молодежью, а как следствие публичную ответственность последних перед обществом, как полноценного участника гражданского общества и участника публичных отношений. Данный факт указывает на один из ожидаемых результатов по повышению уровня ответственности молодых граждан, который можно спрогнозировать, в случае внесения соответствующего дополнения в Закон «О ГМП».
В настоящее время в главном законодательном акте, определяющим цели, принципы, основные направления и организационные меры осуществляемые политикой государства по отношению к молодежи как важнейшего направления государственного развития Приднестровской молдавской Республике, отсутствует норма, в которой были бы закреплен такой важный молодежный представительный орган как Молодежный парламент Приднестровской Молдавской Республики.
Необходимо отметить, что Молодежный парламентаризм в Приднестровье представляет собой общественный институт развития и реализации государственной молодежной политики. При этом, начиная с 2011 года Молодежный парламент в разное время существовал при законодательной ветви власти Приднестровской Молдавской Республики в качестве молодежного органа, осуществляющего рекомендательные функции.
Действующий Молодежный парламент Приднестровской Молдавской республики III созыва действует в рамках Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 марта 2016 года № 223 «Об утверждении Положения о Молодежном парламенте при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики и Положения о порядке формирования Молодежного парламента при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики».
Согласно части второй пункта 1.1 Главы I Приложения № 1 Постановления Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 марта 2016 года № 223 «Об утверждении Положения о Молодежном парламенте при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики и Положения о порядке формирования Молодежного парламента при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики» молодежный парламент создается в целях стимулирования участия молодых граждан в разработке и реализации молодежной политики в Приднестровской Молдавской Республике, вовлечения молодежи в общественно-политическую деятельность, повышения социальной активности и социальной ответственности молодежи, формирования условий для развития гражданского общества, а также организации взаимодействия молодежи с органами законодательной и исполнительной власти Приднестровской Молдавской Республики, органами местного самоуправления. Общее руководство деятельностью Молодежного парламента Приднестровья осуществляет Председатель Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики, который является Почетным председателем Молодежного парламента Приднестровья.
Положения данной нормы не только соответствуют основным характеристикам молодежных представительных органов, но и коррелируют с подпунктом б) части третьей пункта 4.8 Главы 4 Приложения к Указу Президента Приднестровской Молдавской Республики от 12 декабря 2018 года № 460 «Об утверждении Стратегии развития Приднестровской Молдавской Республики на 2019-2026 годы» вовлечение подростков и молодых людей в социально-экономическую, общественно-политическую и социокультурную жизнь.
Проектом закона предлагается дополнить главу 3 Закона «О ГМП» статьей 21-2, в которой будет регламентирован Молодежный парламент Приднестровской Молдавской Республики как консультативный совещательный орган при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики, являющимся также молодежным представительным органом республиканского уровня, для устранения правового пробела в части регламентации в нормативно-правовом акте правового пробела.
Немаловажно отметить, что в статье 21-1 главы 3 Закона «О ГМП» закреплены положения о Молодежной избирательной комиссии. В соответствии с пунктом 1 статьи 21-1 главы 3 Закона «О ГМП» Молодежные избирательные комиссии являются общественными совещательными органами при Центральной избирательной комиссии Приднестровской Молдавской Республики, территориальных (районных, городских (городов, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики)) избирательных комиссиях, создаваемыми с целью содействия избирательным комиссиям в деятельности по повышению электоральной правовой культуры молодежи, организации выборов и референдумов на территории Приднестровской Молдавской Республики. Следовательно, в системе государственной молодежной политики уже существует молодежная структура при органе государственной власти, понятие о которой закреплено в Законе «О ГМП», что в свою очередь является положительной практикой существования совещательной структуры при органе государственной власти.
Дополнение аналогичной нормы в Закон «О ГМП» будет обеспечивать развитие системности и преемственности в работе с молодежью, позволит усовершенствовать нормативно-правовую базу по регулированию сферы государственной политики, направленную на молодых граждан, выступит фактором развития системы молодежных представительных органов, и как следствие послужит дополнительным стимулом самоорганизации лиц молодежного возраста.
При этом, для полной и исчерпывающей регламентации всей типологии молодежных представительных органов, предлагается дополнить соответствующей статьей в Закон «О ГМП» понятие о Молодежном правительстве Приднестровской Молдавской Республики.
В свою очередь для приведения в соответствии с вносимыми дополнениями и более подробного обеспечения правовой регламентации Молодежных избирательных комиссий, необходимо внесение изменений в пункт 1 статьи 21-1 Закона «О ГМП», где необходимо определить Молодежные избирательные комиссии не только как совещательный, но и как с молодежный представительный орган.
Предлагаемый проект закона гармонично сочетается со Стратегией развития Приднестровской Молдавской Республики на 2019 – 2026 годы, а также с Концепцией развития государственной молодежной политики Приднестровской Молдавской Республики 2018-2022 годы.
Резюмируя вышесказанное, предполагаем, что предлагаемые изменения и дополнения обеспечат. устойчивый рост развития молодежного компонента в гражданском обществе Приднестровской Молдавской Республики, что благотворно повлияет на ускорения темпа социализации, трудовой, творческой и интеллектуальной самореализации молодых граждан.
б) в Приднестровской Молдавской Республики в настоящее время в данной сфере правоотношений действуют:
1) Конституция Приднестровской Молдавской Республики;
2) Закон Приднестровской Молдавской Республики от 21 апреля 2004 год № 408-З-III «О государственной молодежной политике» (САЗ № 04-17);
3) Закон Приднестровской Молдавской Республики от 4 августа 2008 года № 528-З-IV «Об общественных объединениях» (САЗ № 08-31);
4) Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики от 12 декабря 2018 года № 460 «Об утверждении Стратегии развития Приднестровской Молдавской Республики на 2019-2026 годы» (Министерство юстиции № 221 [сайт])
5) Постановление Правительства Приднестровской Молдавской Республики от 6 июля 2018 года № 232 «Об утверждении концепции развития государственной молодежной политики Приднестровской Молдавской Республики 2018-2022 годы» САЗ (№ 18-28)
6) Постановление Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 марта 2016 года № 223 «Об утверждении Положения о Молодежном парламенте при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики и Положения о порядке формирования Молодежного парламента при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики» САЗ (№ 16-13)
в) Принятие данного проекта закона потребует внесение изменений и дополнений в: Постановлении Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики от 23 марта 2016 года № 223 «Об утверждении Положения о Молодежном парламенте при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики и Положения о порядке формирования Молодежного парламента при Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики»
г) реализация данного проекта закона не потребует дополнительных материальных и иных затрат;
д) данный проект закона не потребует принятия отдельного нормативного правового акта о порядке вступления его в силу.
Порядок вступления закона в силу определен в статье 2 законопроекта.