Для обеспечения единства государственной власти принципиальное значение имеют конституционные основы ее закрепления.
Единство системы государственной власти Российской Федерации в действующей ее Конституции закреплено:
• во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции РФ во всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции РФ, конституциях и уставах ее субъектов, а также верховенство Конституции и законов Российской Федерации на всей территории страны;
• во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закреплен ие (ст. 77 Конституции РФ) единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ) по предметам совместного ведения Российской Федерации;
• в-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации единство государственной власти призвана осуществлять система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом исполнительной власти перед законодательной властью.
При эффективном осуществлении деятельности по этим направлениям вся «полнота государственной власти» субъектов Российской Федерации, о которой говорится в ст. 73 Конституции РФ (вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), никакой угрозы единству Российской Федерации не представляет.
В первых двух случаях охвачены все жизненно важные для обеспечения единства государства полномочия. Однако следует отметить, что самого по себе закрепления предметов ведения и полномочий совершенно недостаточно для обеспечения реального единства государственной власти и государственного управления. Важно, чтобы принимаемые решения и их исполнение при этом были достаточно взвешенными, не противопоставляли бы интересы Российской Федерации интересам ее субъектов, и наоборот.
Единство Российской Федерации не может быть, таким образом, сведено лишь к достаточной юридической закрепленности его в Конституции и законах Российской Федерации и ее субъектов. Есть еще реальный политический процесс, борьба различных сил в обществе, экономические интересы, несбалансированность которых может стать серьезной угрозой единству России.
Существенна роль Президента РФ в обеспечении ее единства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) он может:
- принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
- использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.
В случае недостижения согласованного решения он вправе:
- передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;
- приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).
Важное значение, для обеспечения единства государственной власти в Российской Федерации, имеет ст. 77 Конституции РФ. В ч. 2 этой статьи закреплено: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
Это включает, также, право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ), право федеральных органов исполнительной власти передавать друг другу по соглашению и на взаимной основе органами исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Понятно, что в таком сложном и политически остром вопросе, как единство государства, крайне опасны как односторонность подхода, так и неумение осознать вредоносность стереотипов тоталитарного мышления, которое глубоко укоренилось в причудливых формах в современном общественном сознании. Никто, разумеется, не рассматривает себя противником свободы народов, правового ее закрепления и обеспечения. Но, к сожалению, столь же нормальным оказывается для многих не принимать во внимание общечеловеческие ценности либо исключать из их числа естественные права, интересы различных наций и народов, что в условиях многонационального состава российского государства может порождать социальную напряженность.
Проблема обеспечения единства России является не только юридической или исключительно конституционной. При всей ее важности, нельзя не видеть и того, что не менее существенны экономические, социальные, политические, исторические, психологические и этнические ее аспекты (связи и взаимосвязи между сбъектами).
Демократическое единство России, наряду с юридическими, обеспечивается экономическими, политическими, психологическими и им подобным механизмами.
К числу конституционных положений, способных обеспечить демократическое единство России, следует отнести однозначное закрепление в конституциях республик РФ факта их нахождения в составе Российской Федерации. К этому следует добавить отсутствие в конституциях республик норм, которые закрепляли бы возможность одностороннего их выхода из состава Российской Федерации.
Далее, в развитие указанного положения конституции республик закрепляют основы их конституционного строя, адекватные аналогичным положениям Конституции РФ. Имеет место адекватность положений и в системе организации исполнительной власти Российской Федерации и республик, в организации и осуществлении местного самоуправления.
Конституции республик закрепляют:
- единые формы правления;
- содержат положения о вхождении их в единое экономическое пространство России;
- принципы правовой государственности;
- действия актов Российской Федерации на своей территории по предметам ведения Федерации, а также установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и ее субъектов;
- запрет деятельности общественных объединений, направленной на нарушение целостности Российской Федерации.
Отмеченные положения в целом составляют юридическую конструкцию власти, обеспечивающую единство России, отражают социальное, экономическое, политическое и юридическое содержание и свойства, в том числе и такое, как суверенитет той особенной формы государства-республики в составе федерации, которая закреплена как в Конституции РФ, так и в конституциях республик.
Нет никаких оснований трактовать перечисленные конституционные положения в отрыве или в противопоставлении положению о суверенитете республик в составе Российской Федерации.
Исторически каждое федеративное государство имеет свои особенности. Попытки полностью унифицировать их многочисленные разновидности, отражающие исторические особенности создающих их народов, везде обнаруживают свою несостоятельность. Так, в ФРГ отдельные земли как субъекты федерации в своих конституциях определяют себя как свободные государства (Саксония, Бавария и др.), хотя в самой федеральной конституции отсутствует их определение как свободных государств. Это обстоятельство, однако, не рассматривается как недопустимое несоответствие федеральной Конституции, способное поколебать федеральное единство. Подобные положения не восприняты в конституциях многих земель, но никто не требует их изъятия из конституционных текстов земель, в которых они закреплены, под предлогом противоречия их Конституции ФРГ. Одной из причин спокойного отношения к этим положениям населения и федеральных властей является уважительное отношение к историческим традициям и образу жизни этих земель, правовой характер связей субъектов федерации, преодоление боязни свободы народа и стереотипов тоталитарного мышления в ФРГ.
Штаты как субъекты федерации в США обладают правом (в лице их законодательных органов) ратификации принимаемых Конгрессом США нормативно-правовых актов. Последние не вступают в силу до того момента, пока установленное Конституцией США количество штатов не ратифицирует федеральный закон. В соответствии с этой нормой принимались даже Конституция США и все поправки к ней. Такие полномочия не закреплены ни в Конституции РФ, ни в конституциях республик в ее составе, хотя, в отличие от последних, законодательство США не содержит формулы о суверенитете штатов.
Таковы основы законодательного закрепления единства государственной власти в Российской Федерации. Практика последних лет показала, что оно не является в полной мере совершенным.
В реальной жизни идет борьба за сохранение традиционного иерархического способа обеспечения единства государственной власти через приоритет исполнительной.
Учитывая огромное тоталитарное наследие нашей страны в плане организации и осуществления государственной власти, первостепенное значение приобретают такие способы обеспечения государственной власти в России, как подчинение всех властей закону, выражающему право, а также система «сдержек и противовесов».