Тема 2 Социальная политика государства

Общество, гетерогенно и неоднородно, составляя его структуру можно рассматривать самые разнообразные характеристики: демографические, гендерные, экономические и др. Разные части населения озабочены разными проблемами. Части населения, имеющие однотипные устойчивые общественные ус­ловия, интересы и проблемы жизнедеятельности формируют социальные группы.

Общество состоит из социальных групп (самые многочис­ленные из них – классы). У со­циальных групп разные интересы, иногда в чем-то схожие, а иногда несовместимые, даже непримиримые.

Совокупность социальных групп – это социальная структура. Главное здесь - совокупность жизненных проблем групп, сходства и различия их интересов, их представления о жела­тельных и нежелательных переменах, направленность общест­венно значимых действий и т.п.

Люди и социальные группы живут и действуют в одном об­ществе. Отсюда неизбежность взаимодействий, взаимоотноше­ний социальных групп и классов. Формы таких взаимоотноше­ний разнообразны: гражданское согласие, партнерство, сою­з, компромисс, мирная инициатива, конфликт, вражда, давление, забастовка, борьба, пикет, гражданское неповинове­ние, насилие, угроза, гражданская война и т.д.

Взаимоотношения социальных групп (классов) имеет политический аспект, так как является полем столкновения противоречивых интересов в обществе и соответственно должны регулироваться государством. Государственность - выстраданная и порожденная человече­ством цивилизованная форма политических взаимоотношений в обществе.

Если социальные группы сталкиваются (или сотрудни­чают) по поводу хозяйственных дел, то это экономическая по­литика, если по поводу природной среды, ее состояния и ис­пользования, то это экологическая политика. Есть социальная политика, демографи­ческая, культурная, образовательная и другие политики (сферы взаимоотношений).

Социальная политика отражает взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения, составляющих его классов, слоев, социальных, социаль­но-демографических, социально-профессиональных групп, соци­альных общностей (семьи, народы, население города, поселка, ре­гиона и т.п.).

Главная тема социальной политики - социальное поло­жение тех или иных частей общества, населения в целом.

Социальное положение - это основная, комплексная характе­ристика жизнедеятельности населения в целом и его составных частей. Социальное положение формируется как результат дей­ствия системы существенных факторов (причин), которые об­разуют общественные условия существования и развития структурных частей общества.

Параметры социального положения — это конкретные измери­тели социального положения, его качественно-количествен­ные характеристики (показатели и оценки), система которых позволяет достоверно и с необходимой и достаточной опреде­ленностью судить о реальном, прогнозируемом или програм­мируемом социальном положении и комплексно оценивать его состояние (достигнутый рубеж).

Параметры социального положения применяются также при определении качественных соотносительных уровнейблагосо­стояния (нищета, достаток, бедность, богатство и др.).

В практическом смысле под социальной политикой обычно понимают совокупность (систему) конкретных мер и мероприятий, направленных на жизнеобеспечение населения. В зависи­мости от того, кто главный инициатор (субъект) этих мер, раз­личают виды социальной политики – государственная, региональ­ная, корпоративная и т.д.

Эффективность реализации социальной политики любого уровня (федерального, регионального, корпоративного), как известно, во многом зависит от экономики, бюджетного обес­печения, финансовых ресурсов государства, субъектов Федера­ции, муниципалитетов, предприятий и т.д. Без достаточных финансовых средств сложно говорить об адекватном развитии образования, здравоохранения, культуры, жилищно-комму­нального сектора, рынка труда, об обеспечении социальной за­щиты населения, о своевременной выплате заработной платы, пенсий, пособий и т.д.

В научной литературе выделяются разные аспекты социальной политики: в широком смысле социальная политика является одним из направлений государственной политики; определяется характером государственного устройства, целями, которые определяются государством и формируется в контексте социальной структуры общества. Социальная политика неразрывно связана с проводимой экономической политикой и напрямую зависит от нее, а также в обязательном порядке включает систему мер распределения ресурсов в интересах общества в целом. Социальная политика в узком понимании, есть не что иное, как перераспределение на основе действующего законодательства финансовых ресурсов между различными социальными группами населения. И наконец, гуманитарный подход к содержанию социальной политики предполагает формирование сознания людей и нравственных установок социума в целом (профилактика социального иждивенчества).

К субъектам социальной политики относятся органы законодательной и исполнительной власти всех уровней, работодатели в государственном и негосударственном секторах экономики, а также профсоюзные и иные общественные организации, оказывающие влияние на выработку направлений и реализацию социальной политики.

Объектом социальной политики является население страны, а точнее ее граждане (домохозяйства), не способные в силу определенных причин обеспечить себе достойное существование.

Сущность политики вообще и социальной в частности выяв­ляется через взаимоотношения устойчивых элементов социаль­ной структуры - социальных групп. Устойчивость таких групп воспроизводится благодаря действию комплекса обществен­ных условий их существования и развития.

Социальные группы, структурные части народа (общест­ва) — несомненная реальность. Они могут действовать или без­действовать, осознавать и не осознавать свои интересы, орга­низовываться для действий в обществе или быть политически не организованными. Они могут быть активными действующими социальными силами (реальными субъектами политики) и пассивными неорганизованными участника­ми социальных процессов (потенциальными, формальными субъектами).

Все существующие ныне общества и современный мировой порядок основаны на принудительном социальном донорстве одних социальных групп и стран в пользу других (на эксплуата­ции). Отношения принудительного социального донорства в ос­нове своей антагонистичны. Проблемы социальной устойчивос­ти в том и состоят, чтобы избежать открытых проявлений антаго­низма, включая войны между странами и гражданские войны.

Господствующие классы накопили исторический опыт сило­вой консервации антагонизмов, подавления восстаний и рево­люций, запрета и дискредитации освободительных идеологий, движений и партий. Но ими же, особенно в XX в., накоплен и богатый опыт поддержания социальной безопасности путем компромисса интересов стран и классов, налаживания меха­низмов социальной направленности антагонистически проти­воречивых процессов. Примеры известны: социальное рыноч­ное хозяйство, социальное государство, международная по­мощь слаборазвитым странам и др. Центральным пунктом в та­ких случаях всегда является крупномасштабное властное (госу­дарственное) перераспределение части эффекта в пользу соци­альных доноров, что и компенсирует их потенциальное массо­вое недовольство социальной несправедливостью эксплуата­торской системы.

Существующие модели социальной политики при всех ее различиях в разных странах мира в целом реализуют два основных подхода:

- государственный патернализм, предполагающий принятие государством на себя полной ответственности за уровень доходов граждан, их социального обеспечения при отсутствии девиантного поведения гражданина;

- либеральный подход, базирующий на разделении членов общества по принципу экономической состоятельности, и предполагающий заботу государством о слабых и созданием условий для раскрытия экономического потенциала сильных.

Оба подхода рассматривают обеспечение обществом и государством необходимого и достаточного уровня социальной защищенности как населения в целом, так и каждой из социальной групп.

Социальная защищенность — одна из общественных ценнос­тей, она предполагает объективную положительную социаль­но-психологическую оценку социальными субъектами данного конкретно-исторического общества как жизненной среды. Чувство социальной защищенности возникает и бывает устой­чивым, если социальная группа или население в целом осозна­ют, что социальные риски целенаправленно понижаются обще­ством и государством до степени, когда они не могут сущест­венно нарушить нормальное общественное положение.

Социальными называются риски социального происхожде­ния, а именно вероятные опасности, угрозы нарушения нор­мального (для данного общества) социального положения, вы­зываемые неустранимыми для данного общества причинами, ко­ренящимися в самом его конкретно-историческом устройстве.

Социально значимым нарушением можно считать сущест­венное отклонение от социальной нормы какого-либо или не­скольких важнейших параметров социального положения той или иной социальной группы.

Риски нарушения нормального социального положения имеют разную природу, т.е. возникают и могут воспроизводить­ся по разным причинам (стихийные бедствия, военные дейст­вия, эпидемии, революции, государственные перевороты, де­мографические взрывы и провалы и т.п.). Социальные риски выделяются в системе рисков тем, что они возникают и сущест­вуют не в чрезвычайных, а в обычных (нормальных) условиях развития общества, закономерно (а не случайно) сопровожда­ют нормальное функционирование общества и, более того, имеют своими причинами именно базовые общественные от­ношения, нормальные (повседневные, регулярные) общест­венные порядки.

Общество порождает и развивает систему защиты от соци­альных рисков – социальную защиту. Это одна из функций со­циальной политики. Она должна быть выполнена обществом и государством так, чтобы социальная защищенность ощущалась и населением в целом, и каждой социальной группой.

Социальная политика тесно связана с понятием «социаль­ная рыночная экономика». Рассмотрим, как соотносятся по­нятия «социальная рыночная экономика» и «рыночная эко­номика». Рыночная экономика, главная цель и задача которой рост эффективности производства и прибыли, является ядром со­циальной рыночной экономики. Конечно, достигая главной цели, рыночная экономика в какой-то мере решает некото­рые социальные вопросы — обеспечения занятости, выплаты заработной платы за результаты труда и т.д. Однако она осно­вана на конкуренции, и ей нет дела до социальной справедли­вости. Социальная справедливость, социальная защита обес­печиваются прежде всего посредством государственного вме­шательства в экономику (перераспределение создаваемых благ, налоговая политика, правовое обеспечение и т.п.). Госу­дарство своей волей поворачивает рыночную экономику ли­цом к интересам народа и придает ей характер социальной рыночной экономики. В этих условиях оно нередко жертвует экономической эффективностью ради социальной защиты населения. Этот тезис иллюстрируют, в частности, факты из практики стран с социальной рыночной экономикой (Япо­нии, Швеции): дополнение светофоров звуковой сигнализа­цией, специальные подъемники на общественном транспор­те для инвалидов и т.д.

Итак, одним из важнейших критериев социальной рыночной экономики является приоритет социальной защиты, социаль­ной справедливости над экономической эффективностью, ко­торый отдается ради социального спокойствия в обществе и обеспечивается прежде всего.

В настоящее время с мире существуют несколь­ко моделей социальной политики. Каждая страна с учетом своей специфики формирует собственную модель социальной политики. Остановимся на основных принципах зарубежных моделей.

Социал-демократическая модель

Под этим заголовком рассматриваются основные прин­ципы так называемой скандинавской или нордической моде­ли. Главным принципом распределения социального обеспе­чения является универсализм. Имеется в виду, что социаль­ное обеспечение — это право всех граждан, обеспеченное главным образом государственным сектором (бюджетом).

«Финансовая подкладка» этой модели держится на ста­бильном и высоком уровне производительности, сильных профсоюзах как работодателей, так и работополучателей и договорных отношениях между ними, которые контролируются государством. Подразумевается, что государственный сектор финансирует социальную политику через систему на­логообложения. Государственный сектор несет ответственность не только за расширение и финансирование социального обеспечения, но и за действительное функционирование раз­личных социальных служб. Это возможно при наличии силь­ного, но децентрализованного управления. Исторически сложилось, что коммуны в Скандинавии (Норвегии и Швеции) с XVIII в. отвечали за положение бедных, престарелых, детей (особенно, осиротевших).

Государственные налоги, как правило, имеют косвенный характер и связаны с розничной продажей товаров и услуг населению. Прямым налогом облагаются доходы. При этом прогрессия настолько велика, что шведские предпринима­тели, чтобы избежать налогового гнета, частенько стремят­ся зарегистрировать предприятие в Европе. Однако государ­ство держит под контролем и этот процесс. Часть налогов остается в коммуне, часть перечисляется государству на со­держание университетов, полиции, армии.

Хотя первой ввела обязательное страхование Германия при канцлере Бисмарке, Швеция отстала от нее ненадолго. Уже перед Первой мировой войной действовали две системы обязательного страхования: для пожилых и инвалидов (пен­сионное страхование по старости и инвалидности) и от без­работицы. Это позволило разорвать «обязательную» связь старости и бедности, привело к возникновению понятия «обес­печенная старость».

В 1930-е годы в Швеции и Норвегии (Финляндия в силу исторических причин запаздывала, однако после Второй мировой войны можно уже говорить о Скандинавии в целом) был сформулирован новый подход к социальным целям обще­ства. Необходимо было сократить разницу в условиях жиз­ни, так как оказалось, что социальная защита повышает спрос на товары и услуги на внутреннем рынке у «слабых» слоев населения и тем самым способствует экономическому росту.

В этот период оформилось разделение пенсии на «народную» (социальную), выплачиваемую каждому жителю стра­ны по достижении 65 лет из бюджета, и трудовую, завися­щую от стажа, характера деятельности и пропорциональную объему страховых выплат. Если «народная» пенсия не превы­шает установленный государством и одинаковый для всех минимум, то трудовая зависит от самого работника. Таким образом, получается, что минимум гарантирован, но заин­тересованность в собственных усилиях сохраняется.

Тогда же впервые были введены дотации на каждого ребенка для каждого родителя. Ребенок стал объектом соци­альной защиты, причем без всяких оговаривающих условий в виде многодетности, неполноты семьи и т. п.

Врезультате сложилась некая «картина социального мира», где четко обозначились группы, связанные с конк­ретными проблемами, а не с бедностью, которая «исчезла». Это, например, следующие «слабые группы»:

- дети до 6 лет;

-неправильно воспитанные дети (имеющие плохих родителей) и трудные подростки;

- старики;

- инвалиды (люди с дизабилитациями);

- безработные;

- «зависимые» (алкоголики, наркоманы и т. п.).

Итак, активная перераспределительная политика реши­ла проблемы бедности, но не смогла решить проблемы «сла­бых групп». Подход к их решению базируется на следующих принципах:

1. Все люди имеют одинаковую ценность, независимо от возраста и производительности. Общество не может «выбросить» слабые элементы и должно предоставить возможности слабым «респектировать» свои потребности.

2. Социальные услуги и сервис предоставляются на добровольных началах. Только если клиенты не могут нести за себя ответственность, они могут быть принудительными.

3. Социальная защита должна быть непрерывной, охва­тывать все сферы жизни человека и давать возможность жить нормальной жизнью.

4. Социальная защита должна быть гибкой, доступной и способной выравнивать социальные условия для всех групп населения. Нормализационный подход помогает преодолеть разрыв как в физических, так и в социальных возможностях «слабых» групп и всего общества. В частности, все должны иметь возможность получить образование, квалификацию и оплачиваемую работу, т. е. стать нормальными, самообеспечивающимися членами общества.

Для реализации этих принципов в социальных службах занято множество государственных служащих, большинство которых составляют женщины. Как следствие принципа социальных прав гражданина, уровень затрат на социальное обеспечение является достаточно высоким, что позволяет избежать стигматизации социального обеспечения и поддер­живать большое число сторонников социал-демократической модели.

Модель предполагает достаточно успешное использова­ние корпоратизма, результатом чего является контролируе­мая классовая борьба, где представители различных групп интересов сотрудничают с государством, например, в трех­сторонних переговорах. Эта модель имеет обязательным пред­варительным условием высоко и хорошо организованное об­щество и является итогом политической приверженности прин­ципам институционального общества welfare в терминологии концепции Титмусса.

Консервативная модель

Эта модель имеет несколько названий. Некоторые назы­вают ее «континентальной» европейской в соответствии с ее геополитической доминантой, другие предпочитают опреде­ление «институциональной». Центральный принцип, тем не менее, у всех один — упор на рынок и принцип страхования под государственным наблюдением. Из-за приверженности к системе социального страхования, организуемой и финанси­руемой «социальными партнерами», как называют в ЕС на­нимателей и нанимаемых, консервативная модель базирует­ся на принципе достижений, где труд определяет последую­щее социальное обеспечение. Для хорошо организованных рабочих в процветающих отраслях результат может быть очень высок. Проблемы возникают при рассмотрении тех слоев на­селения, которые не заняты постоянно или вообще не заня­ты, и поэтому они не имеют страховок, а степень налогового перераспределения невелика. Они вынуждены рассчитывать на местные благотворительные органы и общественную по­мощь, обычно не очень большую. Соответственно консерва­тивная модель социальной политики ведет к появлению двой­ного общества, описанного одним немецким социологом как Первая и Вторая Реальности.

Страной, где максимально полно реализованы принципы консервативной модели, является Германия, которая во­обще первой в Европе и в мире ввела систему страхования. 1 Заслуга в формировании страхового законодательства при­надлежит канцлеру Бисмарку. Он добился последовательного принятия трех законов, сформировавших систему социаль­ного страхования:

- Закон о страховании по болезни лиц промыслового труда – в 1884 г.;

- Закон о страховании от несчастных случаев на производстве – в 1885 г.;

- Закон об инвалидности и страховании по старости – в 1891 г.

Уже этим законам были присущи черты, характерные для системы страхования и сегодня:

- увязывание размеров страховых взносов с заработ­ком, а, к примеру, не с тем или иным риском;

- распределение расходов на взносы между рабочими и нанимателями;

- публично-правовая форма организации страхования, возраст пенсионирования по старости был равен 70 годам при наличии 30-летнего трудового стажа;

- пенсии по инвалидностиназначались в случае утраты 2/3 трудоспособности.

Финансирование осуществлялось за счет страховых взносов, выплачиваемых застрахованными и работодателями в равных долях, и дотации государства, за введение которой Бисмарка называли социалистом.

«Немецкая» модель построена на взаимных обязательствах нанимаемых и нанимателей, на принципе трудового участия (лучше обеспечен тот, кто больше работает и больше зарабатывает) и на примате реабилитации над пенсионированием, чтобы не допускать досрочного ухода на пен­сию в связи с утратой трудоспособности.

Либеральная модель

Либеральная модель также рассматривает рынок как наиболее важную сферу для организации человеческого взаимодействия, но отличается от консервативной, по крайней мере, в двух отношениях. В либеральной, во-первых, предусмотрено социальное обеспечение остаточного типа, т. е. люди, как правило, должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Во-вторых, в настоящее время правительство несет ограниченную, и, тем не менее, всеобщую ответственность за социальное обеспечение всех граждан. Соответственно социальное обеспечение связано с глубокой стистемой, приводящей, таким образом, к малой отдаче. Из-за остаточного характера финансирования реализация модели зависит от наличия большого объема добровольной и неформальной помощи.

Нужно отметить, что либеральная модель (как и все остальные) сильно модифицировалась с того момента, когда она стала формироваться. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.