ТЕХНИЧЕСКОЕ ЗАДАНИЕ (Т З)
на подготовку временным трудовым коллективом (ВТК) (координатор – Т.А. Бодрова) по теме «Анализ ФЗ РФ от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации "
1. ТЕХНИКО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ (ТЭО)
ДЛЯ ПОДГОТОВКИ ЭКСПЕРТНО-ОЦЕНОЧНОГО ЗАКЛЮЧЕНИЯ.
Определение объекта и предмета коллективной работы.
Объект: ФЗ РФ от 27 ноября 2010 г. «О таможенном регулировании в Российской Федерации»
Предмет: осуществление единого таможенно-тарифного регулирования Таможенного Союза
Цель: анализ результативности и эффективности закона и его влияние на экономику РФ посредством регулирования внешнеэкономических связей
Практическая актуальность решения проблемы для заказчика и обоснованность подготовки экспертно-оценочного заключения.
Заказчик: И.И. Шувалов, национальный координатор Российской Федерации по делам Содружества Независимых Государств, председатель объединенной правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции. Экспертиза необходима для того чтобы оценить, устраняет ли новый законопроект административные барьеры в области таможенного регулирования и снижает ли издержки для участников внешнеэкономической деятельности. Также в связи с переходом на новое регулирование необходимо оценить риски ему сопутствующие. В контексте становления Таможенного Союза актуальным представляется анализ согласованности норм Закона о Таможенном
регулировании и кодекса Таможенного Союза
СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ РАЗДЕЛЫЭКСПЕРТНО-ОЦЕНОЧНОГО ЗАКЛЮЧЕНИЯ.
2.1. Формулировки тем основных разделов коллективной работы.
1. Характер предмета решения
2. Анализ и оценка роли результатов решения в области экономических связей
3. Анализ сетевой структуры
4. Анализ процедуры разработки, принятия и применения законопроекта
2.2. Ф.И.О. исполнителей, персонально ответственных за подготовку разделов.
1. Бодрова Т.: «Введение»
2. Рыжкова Ю.: «Характер предмета решения»
3. Тедеева З.: «Анализ и оценка роли результатов решения в области экономических связей»
4. Маслова Д.: «Анализ сетевой структуры»
5. Тимирев Я.: «Анализ процедуры разработки, принятия и применения законопроекта»
6. Бодрова Т.: «Заключение»
СРОКИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ РАБОЧИХ МАТЕРИАЛОВ ЗАКАЗЧИКУ.
3.1. Срок представления текстов разделов
- 21 марта 2011 г.
3.2. Срок представления общего текста экспертно-оценочного заключения
- 28 марта 2011 г.
4. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫПОДГОТОВКИ ЭКСПЕРТНО-ОЦЕНОЧНОГО ЗАКЛЮЧЕНИЯ (план работы с указанием временных параметров).
4.1. Постановка системы задач для групповой работы над экспертно-оценочным заключением, распределение обязанностей в рабочей группе для подготовки экспертного проекта.
Задачи:
ü Анализ особенностей правоприменительной практики нового таможенного законодательства
ü Определение критериев оценки эффективности деятельности таможенных органов согласно принятому закону
ü Проведение сравнительного анализа внутренних и внешних (иностранных) акторов и их интересов
ü Проведение сравнительного анализа баланса (сил, влияния, ресурсов) между группами акторов принятия решения
ü Анализ противоречий между акторами, способствующих развитию конфликта интересов при принятии закона
ü Анализ преимуществ закона для экономики РФ и возможностей снижения издержек за счет введения новых институтов
ü Анализ факторов, способствующих укреплению и развитию отношений членов Таможенного Союза
ü анализ нормативных регламентов и процедур, определяющих продвижение законопроекта по инстанциям
ü оценка роли неофициальных правил игры на различных этапах разработки, принятия и применения закона
Разработка общей методологии и методики проекта, выбор методологических подходов и оценочных критериев, конструирование общей рабочей модели–гипотезы
Выбор методологического подхода – теория рационального выбора
Обоснование выбора:
· Стремление акторов максимизировать собственную выгоду и минимизировать издержки
· Возможность анализа корпоративных интересов бюрократических органов и прочих акторов
· Метод свойственен для анализа действия экономических механизмов
Выбор оценочных критериев
Общий критерий для анализа: 1) уровень результативности (оценка ожидаемого политического (а также экономического и юридического) результата) и 2) уровень эффективности (достигла ли реализация законопроекта поставленных целей и эффективно ли их действие)
Оценочный критерий для сетевика: 1) степень справедливости (каким образом положения законопроекта затрагивают механизмы принимаемых решений членов-участников Таможенного Союза – оценка справедливости закона на территории Таможенного Союза), 2) уровень ресурсоемкости (оценка имеющихся и полученных результатов политических акторов), 3) степень адаптивности (оценка действий внутренних и внешних акторов).
Оценочный критерий для предметника: 1) степень адекватности (решает ли законопроект поставленную задачу – снижение издержек таможенного регулирования), 2) степень обоснованности (аргументы политических акторов, выдвигаемых в пользу принятия решения).
Оценочный критерий для стратега: 1) степень оправданности (оценка целей законопроекта и полученных результатов в ходе его реализации), перекликается со степенью справедливости (оценка роли акторов-участников и вложенных ими ресурсов); 2) уровень маневренности.
Оценочный критерий для институционалиста: 1) степень норомрелевантности (оценка юридических норм принятого закона, соответствие полученных результатов и исходных целей); 2) степень адаптивности (оценка механизмов прохождения закона по «коридорам власти» их изменения в процессе продвижения закона).
Оценка системы условий и факторов принятия решения, характера предмета решения и постановки «древа» публично-государственных проблем, путей их преодоления (ожидаемых результатов), уровня обоснованности, оправданности и адекватности данного решения.
Таможенное регулирование в его нынешнем виде недостаточно эффективно. Таможенные процедуры должны совершенствоваться в направлении снижения бюрократизации таможенного оформления и контроля, сокращения дифференциации штрафных санкций.
Именно поэтому особое внимание при принятии законопроекта было уделено улучшению качества таможенно-контрольных инструментов, поскольку от надежности их функционирования зависят результаты экономической деятельности (а сегодня растет тенденция к таможенным правонарушениям, негативно сказывающихся на экономической безопасности страны, а, следовательно, подрывающих уровень доверия со стороны внешнеэкономических партнеров).
Среди основных проблем, приведших к принятию политического решения, является нарушения таможенных правил, а именно, недекларирование или недостоверное декларирование товаров, а также их перемещение через границы членов участников Таможенного союза, что наносит серьезный ущерб экономике России.
Оценка роли «древа» целей и средств, реальных результатов и последствий при реализации решения в рамках отраслевой госполитики, уровня результативности и эффективности решения.
Цели:
1. Формирование товарной структуры потребительского рынка РФ и создание конкурентной среды.
2. Защита отечественных производителей от экспансии мирового рынка и от доступа на российский рынок дешевых, некачественных, а часто и вредных для здоровья потребителя товаров
3. Обеспечение поступления средств от взимания таможенных пошлин и налогов в доходную часть федерального бюджета
4. Снижение административных (бюрократических) барьеров (огромное количество документов, требуемых для оформления товаров)
5. Ликвидация размытости полномочий таможенных органов (регулирование в связи с этим нормативно-правовой базы)
Уровень результативности законопроекта оценивается, исходя из степени эффективности достижения декларируемых целей, которые включают в себя:
1) соблюдение системы приоритетов: обеспечение интересов России; обеспечение интересов Таможенного Союза;
2) сочетание интересов государства и интересов основных политических акторов (бизнес, импортеры) внешнеэкономической деятельности при обязательном приоритете общенациональных интересов;
3) обеспечение внешней безопасности страны - экономической, продовольственной, технологической, научной, экологической и др.;
4) содействие улучшению структуры внешнеторгового оборота, улучшению структуры экспорта и импорта;
5) соблюдения интересов отечественного производителя
4.6. Оценка роли основных акторов-участников (государственных и негосударственных) и их коалиций в продвижении (блокировке) данного альтернативного варианта решения, уровня его политической поддержки и социальной востребованности.
Государственные акторы:
• Федеральная Таможенная Служба (ФТС)
• Правительство (Минэкономразвития)
А) От ФТС к Правительству переходят полномочия по определению порядка создания и ликвидации таможенных постов.
Б) В ФЗ не вошло и требование ФТС о представлении таможенных деклараций исключительно в электронном виде уже с 1.01.2011 (не ранее 2014).
В) ФТС согласовывают свои акты с Минэком. Чтобы избежать этого, таможня согласилась на включение основной части норм, которые министерство хотело согласовывать, в текст ФЗ.
Г) Расширение полномочий при борьбе с контрафактом.
Д) Порядок консультаций ФТС с объединениями бизнеса устанавливает сама ФТС по согласованию с организациями, которые правительство определит в качестве представителей участников внешней торговли.
Негосударственные акторы:
· Экспортеры:
А) Крупные промышленные агенты
Б) Предприятия, добывающие и производящие драгметаллы и камни (экспорт с разрешения Минторга и Минфина).
В) Нефтегазовая отрасль (Газпром) либерализация условий: поставщиков освобождают от обеспечения уплаты таможенных платежей (аванса) при вывозе газа в подземные хранилища за границей (платят только нарушители и должники).
Г) Высокотехнологичные и инновационные производства (упрощенная схема вывоза оборудования)
· Импортеры:
А) Несырьевые товары (продление сроков таможенного постконтроля товаров)
Б) Производители комплектующих для высокотехнологичного оборудования (упрощение процедур)
В) Автомобильное лобби (ввоз запасных частей для ремонта импортных ТС)
Факторы нестабильности в отношениях акторов
· Россия и Белоруссия: экспортные пошлины на нефть:
- Казахстан: слабые таможенные технологии, из-за которых возможен «серый» импорт из азиатских стран
· Бизнес-сообщество:
А) конкуренция
Б) «серый» импорт
В) унификация таможенных пошлин 3-х государств, однако разные ставки на импорт
Г) оформление грузов в союзных странах (возможность растаможить товар в любом союзном государстве)