Х. Зиберт, определивший кооперативный федерализм в Германии как переговорный федерализм, когда все стороны каждый раз собираются и договариваются, в том числе о разделении доходных источников и расходных обязательств, отметил следующий его существенный недостаток — компромисс на переговорах между центром и регионами всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, не принимающих участия в этих переговорах (Зиберт, 2005).
Особенностью германской модели бюджетного федерализма принято считать ее ориентацию на создание одинаковых условий жизни для всей нации и обеспечение на федеральном уровне наиболее важных приоритетов: законодательной функции, распределения финансовых ресурсов и формирования основных направлений политики в той или иной области. По мнению экспертов, коренное отличие германского кооперативного федерализма от американского конкурентного федерализма заключается в обеспечении единства стандартов жизни, в процедуре расщепления доходов и в природе самофинансирования межземельного выравнивания.
Трехуровневая бюджетная система Германии включает бюджет федерации, специальные правительственные фонды, бюджеты 16 земель (в том числе, трех городов), бюджеты более 10 тыс. общин. В Конституции страны закреплено существование двух уровней государственной власти -федерации и земель (членов федерации). Общины являются частью земель, в связи с чем самоуправление общин носит ограниченный характер. Доминирующим принципом германской системы межбюджетных отношений является обеспечение единого уровня жизни для населения всей страны. Первоосновой федеративного устройства Германии следует рассматривать принцип субсидиарности в распределении компетенции между федераций и землями. В Конституции подчеркивается, что осуществление государственных полномочий является делом земель.
|
|
В формировании доходов бюджетов с 1977 г. особую роль выполняет налоговая политика, основанная на принципах, заложенных еще Л. Эрхардом: налоги должны быть по возможности минимальными; величина налогов должна находиться в соответствии с объемом оказываемых государством услуг; налоги не должны препятствовать конкуренции; налоги должны соответствовать структурной политике; налоги должны обеспечивать справедливое распределение доходов в обществе; налоговая система должна исключать двойное налогообложение; при налогообложении должна учитываться целесообразность взимания налога.
В соответствии с объектом налогообложения налоговое законодательство Германии выделяет следующие налоги: налоги на собственность (налоги на доходы — подоходный налог и налог на прибыль корпораций; налоги на имущество — налог на наследство, налог на земельный участок, налог на транспортные средства и др.); налоги на обращение (косвенные налоги — НДС, налог на страховые операции); налоги на потребление (акцизы).
Налоги Германии делятся на общие (распределяются между бюджетами всех уровней), федеральные, земельные, местные и пошлины (один из источников формирования бюджетов Евросоюза).
К общим налогам относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, НДС.
|
|
К собственным налогам относятся: транспортный налог, налог на наследство; к собственным местным налогам — налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и др.
Основные виды доходов в Германии — прогрессивный подоходный налог на доходы физических лиц, налог на прибыль корпораций, НДС, промысловый налог, налог на имущество, поземельный налог, акцизы.
В случае дефицита поступлений для покрытия расходов земли с 1969 г. получают дополнительные федеральные перечисления — не имеющие целевого характера трансферты, которыми бюджетополучатели могут свободно распоряжаться.
В германской модели кооперативного федерализма доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет законодательно определенных отчислений (долей) от федеральных налогов. Основной принцип заключается в дифференциации преимущественно федеральных (республиканских, государственных) налогов по доходным частям относительно самостоятельных территориальных бюджетов. Так, федеральные налоги поступают в разных пропорциях в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов федерации (земель и городов), в местные (муниципальные, коммунальные) бюджеты. Доходные части всех уровней бюджетов в значительной части формируются за счет федеральных налогов и федеральной финансовой помощи, и лишь малая часть доходной части территориальных бюджетов — за счет местных и земельных налогов.
Спецификой бюджетной системы Германии является наличие сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания, закрепленного в Конституции страны: главный инструмент вертикального выравнивания — распределение поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом земель; для горизонтального выравнивания используются, прежде всего, общие налоги, направляемые в бюджеты земель. НДС распределяется следующим образом: 75 % (от 44 %-ной доли земель в доходе) распределяется с учетом численности населения, то есть в расчете на душу населения, а 25 % — в зависимости от экономического потенциала земли, эта часть идет в фонд субсидирования бедных. Кроме того, 2 % дохода от части НДС, поступающего в федеральный бюджет, используется в виде дополнительных субсидий землям с низким уровнем налоговых доходов.
|
|
Особое значение в Германии придается выравниванию налогового потенциала земель с помощью системы горизонтальных трансфертов. Современная германская модель бюджетного федерализма ориентирована на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, у которых бюджетная обеспеченность меньше среднего уровня.
Финансовые взаимоотношения федерации и общин незначительны — необходимую помощь общины получают в основном из бюджетов земель. Если собственных доходов после финансового выравнивания оказывается недостаточно, общины имеют право на получение общих дотаций и целевых субсидий. Общие дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений. Целевые субсидии имеют строго определенное назначение: значительная их часть идет на финансирование капиталовложений; гранты для покрытия разницы доходных и расходных показателей (сумма финансовой помощи определяется на основе разницы размеров собственных доходов и расходов нижестоящих бюджетов или на основе определения стандартных уровней расходов нижестоящих бюджетов, вне зависимости от налогового потенциала данной территории). Система бюджетного федерализма в Германии, а также способы и приемы бюджетного выравнивания находятся в постоянном реформировании и совершенствовании.
С 1 января 2005 г. в Германии вступил в действие Закон о бюджетном выравнивании. В его основу положено содействие инвестициям в новые земли, а также новый подход к установлению земель, имеющих право на получение субсидий, и земель, обязанных их выплачивать. Данный подход основывается на сравнении финансового потенциала земель с учетом особых факторов, таких, как количество жителей, объемы затрат на содержание морских портов и т.д. Обязанность предоставления субсидий, равно как и право на их получение, зависит от того, насколько финансовый потенциал той или иной земли отклоняется от среднего для всех земель его значения. Процентные ставки от сумм, предназначенных для осуществления выравнивающих выплат, и процентные ставки для земель-получателей устанавливаются с таким расчетом, чтобы суммы выплат и субсидий совпадали.
Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.
Сопоставимость исторического опыта Германии и России, общие принципы организации межбюджетных отношений, степень децентрализации бюджетных систем, фактор "институционального наследства", позволяют рассматривать германскую модель кооперативного федерализма в качестве наиболее перспективной в вопросах реформирования межбюджетных отношений в России. Однако весьма различные механизмы регулирования межбюджетных отношений, наличие существенных диспропорций между субъектами федераций в доходах и расходах на душу населения не позволяют непосредственно реализовать германскую модель кооперативного федерализма в России — необходима ее адаптация к специфике российских условий. И в этом плане заслуживает внимания австралийский опыт построения системы бюджетного федерализма.