Управление экономическим развитием России в настоящее время представляет собой достаточно хаотичное явление. В управленческой риторике и практике как на уровне президента, так и на уровне правительства постоянно присутствуют утверждения о проводимых в России реформах. В то же время перспективы этих реформ и порядок управления ими остаются неясными. Реформы разрабатываются и реализуются разными людьми и разными органами, а эффективность их осуществления оценивается явно недостаточно.
Президент в настоящее время практически не имеет управленческих механизмов реализации своей политической воли в системе исполнительной власти. Потенциал у него сейчас таков: послание Федеральному собранию и контроль его исполнения через Контрольное управление, назначение и отстранение от должности и отставка правительства. К сожалению, в современной управленческой практике последние два способа используются очень редко, поэтому на практике остается один, практически не имеющий механизма реализации. [8]
Инициатива в проведении преобразований в сфере экономики отсутствует, хотя ее центр, исходя из существующего формального и фактического распределения полномочий, должен находиться в правительстве.
В самом правительстве, исходя из набора полномочий, общими проблемами экономического развития России обязаны заниматься:
1. Председатель правительства, который может организовывать эту деятельность как самостоятельно через аппарат правительства, а также через соответствующие министерства в соответствии с положениями ст.ст. 14, 24 и других федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации».
2. Министерство экономического развития и торговли, даже исходя из названия, должно курировать экономическое развитие.
3. Отраслевые министерства (Министерство промышленности и энергетики, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства, Министерство образования и науки) обязаны планировать государственную политику экономического развития в соответствующей отрасли.
4. Министерство регионального развития, которое должно заниматься вопросами регионального экономического развития.
Подобное разделение функций, хотя и не представляется совершенным, так как иногда неоправданно объединяет функциональный и отраслевой подход к управлению, все же позволяет организовать системы управления, которые должны работать следующим образом:
1. Отраслевые министерства через систему подведомственных органов собирают необходимую социально-экономическую и статистическую информацию в соответствующих отраслях и вырабатывают проекты необходимых решений.
2. Проекты решений обобщаются и корректируются Минэкономразвития и утверждаются правительством.
3. Реализация решений осуществляется министерствами и подведомственными им органами при координации Минэкономразвития и контроле аппарата правительства. 4]
Таким образом образуются два управленческих потока: восходящий – при разработке решения и нисходящий – при его реализации.
Важным моментом является установление процедур каждого из перечисленных видов деятельности, особенно порядка разрешения споров, возникающих при согласовании проектов решений. На практике ситуация далека от описанной идеальной.
Во-первых, Минэкономразвития не является носителем основной идеологии и ревнителем курса реформ. Его активность в управленческой сфере хаотична и часто дублирует деятельность отраслевых министерств, что приводит к управленческим конфликтам, формальных процедур разрешения которых нет, поэтому часто используются неформальные, при которых главную роль играет аппаратный вес министерства, который не в последнюю очередь зависит от контроля финансовых потоков. Таким образом, в процессе разработки и отчасти реализации решений основным игроком становится Минфин, который является основным органом, ответственным за планирование и исполнение бюджета. Минфин оказывается основным органом, с которым нужно договориться отраслевому министерству при планировании мероприятий по экономическому развитию в своей отрасли. Поэтому возникает основное противоречие в реализации государственной экономической политики – главный орган в этой сфере Минфин, а не Минэкономразвития. Полномочия Минфина и Минэкономразвития установлены соответственно положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329 и положением о Министерстве экономического развития и торговли, утвержденным постановлением правительства от 27 августа 2004 года № 443. [2]
Указанные положения не являются кодифицированными актами в части полномочий министерств, которые осуществляют также иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами президента Российской Федерации или правительства Российской Федерации.
Таких функций предусмотрено значительное количество. В соответствии с указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также самостоятельное правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
Но такая основная функция, как выработка государственной политики, не имеет должной правовой регламентации: ни в указах президента Российской Федерации, ни в постановлениях правительства Российской Федерации, ни в рассматриваемых положениях о министерствах не закрепляются порядок и принципы реализации данной функции.
Отсутствуют в указанных положениях и нормы об ответственности федеральных органов исполнительной власти.
Необходимость нормативной регламентации порядка и принципов реализации данной функции назрела. Особенно актуально это сегодня, когда осуществляется на практике переход к среднесрочному планированию.
Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10–15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.
Без должной правовой регламентации решение данной проблемы представляется достаточно сложным. Минфин и Минэкономразвития осуществляют функции государственного управления в одной сфере деятельности – социально-экономической.
Разграничение полномочий между органами государственного управления – министерствами, установленное вышеназванными положениями, нельзя признать достаточным для правового регулирования, поскольку такая функция Минэкономразвития, как выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, представляется более общей и включающей в себя функцию Минфина по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, валютной деятельности, таможенных платежей.
Такие наложения при разграничении полномочий между министерствами присутствуют в значительном количестве. Например, очень сложно представить правовое регулирование таможенного дела (входит в полномочия Минэкономразвития) без регулирования вопросов таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств (входят в полномочия Минфина). [10]
Возможно, что одним из механизмов разграничения полномочий может стать нормативное установление понятий «основной исполнитель» и «соисполнитель (соисполнители)», прав и обязанностей основного исполнителя и соисполнителей, а также регламентация их работы.
Это позволило бы существенно сократить сроки согласования документов, а также исключить умышленное затягивание рассмотрения вопросов. Надо сказать, что на практике это давно устоявшийся и понятный в государственном аппарате термин. Его принятие позволило бы уточнить функции Минфина и Минэкономразвития через внесение изменений и дополнений в федеральные законы и постановления правительства Российской Федерации, регулирующие полномочия Минфина и Минэкономразвития.
Правовое регулирование взаимодействия министерств при подготовке проектов нормативных правовых актов осуществляется актами правительства Российской Федерации путем создания различных совещательных и консультационных органов (например, Бюджетная комиссия при правительстве РФ), не обладающих необходимыми механизмами и рычагами для разрешения противоречий.
Процесс нормотворчества, осуществляемого различными органами государственного управления в одной сфере деятельности либо в смежных сферах, становится более эффективным при законодательном урегулировании правоустанавливающего процесса, предусматривающего как систему взаимной экспертной оценки проекта нормативного правового акта (внутренняя экспертиза), так и независимую экспертизу (внешняя экспертиза).
В большей мере степень участия Минэкономразвития в составлении проекта федерального бюджета ограничивается организацией разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнением параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана. При этом отсутствуют нормы, обязывающие Минфин руководствоваться данными прогнозами. Скорее прогноз социально-экономического развития Российской Федерации является исходной базой для разработки проекта федерального бюджета, но не его определяющей составляющей.
В соответствии с федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу должен был быть определен правительством Российской Федерации. Однако о принятии такого решения правительством и об организации такой работы министерствами пока ничего неизвестно. Принятие такого документа необходимо. [7]
В соответствии с указом президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в этих целях федеральный министр осуществляет целый ряд функций, среди которых:
· утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
· вносит в правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении;
· во исполнение поручений президента Российской Федерации, председателя правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
· имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
· осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, в том числе назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом, и других.
Между тем, насколько это известно, правительство не подвергало анализу результаты исполнения координирующей и контрольной деятельности министерств, в частности Минфина и Минэкономразвития. А они представляют особый интерес. Вообще о результатах исполнения функций министерствами практически ничего неизвестно: отчеты министров по исполнению функций не предусмотрены ни федеральном законе «О правительстве Российской Федерации», ни в указах президента, ни в нормативных актах правительства.
Анализ полномочий Минэкономразвития и Минфина позволяет сделать несколько важных выводов. Первое. В целом изначальное разграничение ответственности между ними было скорее разумным: Минэкономразвития отвечало за программирование и прогнозирование, Минфин – за финансовое планирование в краткосрочном периоде и за финансовую дисциплину. [2]
Законодательную основу деятельности двух министерств составляли соответственно два закона: федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – закон о прогнозировании) – в одном случае и Бюджетный кодекс – в другом.
Проблемой стало разное качество юридической техники этих актов: Бюджетный кодекc явился одним из первых законов прямого действия, содержащий конкретные процедуры деятельности государственных органов.
Закон о прогнозировании – типичный пример декларативных законов 90-х годов, который содержит в основном отсылочные нормы и реализация которого зависит от воли и желания правительства РФ. Никакими санкциями исполнение данного закона также не обеспечивается.
Второе. Изначально разный потенциал двух министерств в контроле за финансовыми потоками. Минфин, получив право оперативного планирования государственными финансами, неограниченное ничем и никем, кроме требований о финансовой стабилизации и финансовой дисциплине, объективно становится главным министерством, в то время как Минэкономразвития, лишенное конкретной «подчиненной» отрасли и конкретной финансовой основы, вынуждено было искать инструменты повышения своего аппаратного веса. В качестве таковых руководство министерства нашло целый ряд функций, позволяющих контролировать отдельные финансовые потоки: это администрирование инвестиционного фонда, управление особыми экономическими зонами, отдельные полномочия в области таможенного дела и отдельные лицензионные вещи. В борьбе за административный ресурс министерство не останавливалось ни перед какими «лакомыми кусочками»: например, лицензирование туроператорской деятельности, которая как таковая имеет мало общего с основными задачами Министерства экономического развития (с 1 января 2007 года лицензирование этого вида деятельности было отменено).
Третье. Большую роль играет руководство министерства. В современных условиях федеральный министр наделен достаточно большими возможностями для организации деятельности вверенного ему органа. В случае с Минэкономразвития эти возможности заложены уже в самом положении о министерстве, а также в постановлении, которым оно утверждено. Этим постановлением, в частности, установлена обязанность министерства в срок до 1 октября 2004 года внести в правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регламентирующих порядок подготовки прогнозов социально-экономического развития, а также совместно с Минфином – проект правового акта, регламентирующего порядок планирования государственных финансовых вложений и их финансирования за счет средств федерального бюджета. Эти документы не были приняты. Соответственно возможно сделать вывод о том, что они также и не вносились в правительство. В любом случае речь идет о неспособности или нежелании руководителя министерства организовывать деятельность по реализации отдельных функций министерства.
Существенным недостатком в работе как федеральных органов исполнительной власти в целом, так и Минфина и Минэкономразвития следует признать отсутствие законодательно закрепленных показателей эффективности деятельности и ответственности за их не достижение. Такие показатели в сочетании с ответственностью позволили бы предметно и конкретно рассматривать и оценивать выполнение каждой функции органа исполнительной власти. [6]
Одна из первых попыток установления таких показателей сделана в федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.3-2 введена федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ и вступило в силу с 1 января 2007 года).
В отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации перечень показателей эффективности их деятельности утверждается президентом Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях показателей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются президентом Российской Федерации. Введенная норма предусматривает и относительно новый механизм поощрения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Так, может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. Введение такой же либо схожей системы оценки выполняемых Минфином и Минэкономразвития функций является насущно необходимой. Но, к сожалению, пока такие механизмы разрабатываются и реализуются только в администрации президента, а правительство и его аппарат устраняются от такой работы. [8]
Таким образом, в деятельности этих двух министерств существуют следующие проблемы:
1. Разный уровень и качество нормативно-правового регулирования исполнения функций по прогнозированию и программированию, а также функций по оперативному бюджетированию. Качество регулирования позволяет более эффективно осуществлять именно бюджетный процесс, во многом поэтому оперативное бюджетное планирование превалирует над стратегическим долго- срочным. Это приводит к тому, что на практике ограничителей деятельности Минфина нет. Для решения проблемы предлагается законодательно установить процедуры формирования и утверждения прогнозов и программ. Желательно включить соответствующие положения в Бюджетный кодекс, чтобы оба процесса были согласованы.
2. Недостаток аппаратного веса Минэкономразвития. Проблема отчасти решается путем установления законодательных процедур, отчасти – путем продвижения новой психологии в государственном управлении, ориентированной на долгосрочное развитие. Конкретные управленческие решения возможны через повышение уровня долгосрочных программ, которые должны утверждаться законом. В этом случае Минэкономразвития станет штабом реформ и штабом долгосрочного развития, а Минфин при разработке ежегодного бюджета вынужден будет соотносить свои планы с соответствующим законом и соответственно с позицией Минэкономразвития, то есть займет подчиненную позицию. Возможен также вариант с передачей всех функций планирования (как долгосрочного, так и краткосрочного бюджетного) одному федеральному органу исполнительной власти, как Минэкономразвития, так и Минфину.
Заключение
В данной работе рассмотрены принципы взаимодействия политической и экономической власти в Российской Федерации.
Последовательно были изложены принципы формирования позиции субъектов федерации в системе государственного управления экономическим развитием, а также принципы модернизации политики и экономики современной России.
Анализ содержания предметов совместного ведения свидетельствует, что фактически все стратегически важные для экономического развития РФ вопросы решаются при непосредственном участии ее субъектов. К таким вопросам относятся:
· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
· защита прав и свобод человека и гражданина;
· защита прав национальных меньшинств;
· обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и др.
Данный вопрос является довольно сложным и неоднозначным в контексте современного политического и экономического развития в стране.
Выделяя существующие проблемы взаимодействия политической и экономической власти в России, было определено, что существенным недостатком в работе как федеральных органов исполнительной власти в целом, так и Минфина и Минэкономразвития следует признать отсутствие законодательно закрепленных показателей эффективности деятельности и ответственности за их не достижение. Такие показатели в сочетании с ответственностью позволили бы предметно и конкретно рассматривать и оценивать выполнение каждой функции органа исполнительной власти.
Эффективным способом устранить разделение функций политической и экономической власти было бы объединение функционального и отраслевого подхода к управлению, в результате чего были бы организованы системы управления, которые должны работать следующим образом:
1. Отраслевые министерства через систему подведомственных органов собирают необходимую социально-экономическую и статистическую информацию в соответствующих отраслях и вырабатывают проекты необходимых решений.
2. Проекты решений обобщаются и корректируются Минэкономразвития и утверждаются правительством.
3. Реализация решений осуществляется министерствами и подведомственными им органами при координации Минэкономразвития и контроле аппарата правительства.
Список литературы
1. Р. Варфаловская «Структурная инвестиционная промышленная политика России» - «Власть» № 1/2007г.
2. Е. Трофимов «Основные направления формирования законодательной базы национальной политики» - «Власть» № 5/2007г.
3. М. Виллисов «Концептуальные проблемы формирования правовых основ экономики в России» - «Власть» № 7/2007г.
4. Олейнов А.Г. «Политический процесс сквозь призму экономической науки: комплексный подход» - «Полис» № 4/2009г.
5. Туровский Р.Ф. «Региональные политические режимы в России: к методологии анализа» - «Полис» № 2/2009г.
6. B. Степанченко «Вектор трансформации политической системы России» - «Власть» № 9/2009г.
7. А. Горбунов «Экономика как объект исследования политической науки» - «Власть» № 4/2008г.
8. С. Скурихин «Политическая жизнеспособность общества и человека» - «Власть», №10/2010 г.
9. А. Абрамов «Политическая стратификация общества: анализ подходов» - «Власть», №9/2010 г.
10. Е. Гаталов «Проблемы современной административно государственной реформы в России» - «Власть», №3/2009 г.