На основании предыдущих двух разделов можно сделать вывод, что в современной России построена модель конституционного федерализма, в которой разграничены конституционные права РФ и ее субъектов. Однако в правовых полях конституционного права субъектов федерации имеет место ряд проблем.
Трактовка принципа самоопределения народностей России относится к наиболее непоследовательным и запутанным сюжетам конституционного права субъектов РФ.
Российская Конституция опирается на гражданское понимание термина народ в своей преамбуле и ст. 5(3). Это, в свою очередь, позволяет многим республикам принимать в качестве субъекта самоопределения не население республики в целом, а лишь его титульную часть. Так, например, «Республики Бурятия, образованная в результате реализации права бурятской нации на самоопределение, защищает интересы всего многонационального народа республики» (Статья 60.1). «Чеченская Республика – суверенное демократическое правовое государство, созданное в результате самоопределения чеченского народа» (ст.1). «Алтайский народ» (ст.77) и «башкирская нация» (ст.69), признаны субъектами самоопределения в текстах конституций соответствующих республик.
С терминоведческих позиций следует отметить появление новых терминов (по сравнению с российской Конституцией) – n-ский народ и n-ская нация. В текстах конституций всех республик в составе РФ отсутствует терминосочетание «титульный народ» (титульная нация), но его с успехом заменяют в ряде случаев такие сочетания как приведенные выше, а также «коренная нация» (Тува, ст.31, в прежней редакции) и «коренной этнос» (Хакасия, ст.60.в).
Помимо уже отмеченных случаев провозглашения в этом качестве титульных групп, ряд республиканских конституций называет несколько субъектов самоопределения одновременно. Так, в преамбуле Конституции КБР (до внесения поправок, то есть в прежней редакции) содержалась следующая формулировка:
«Верховный Совет Кабардино-Балкарской Республики, – выражая волю многонационального народа Кабардино-Балкарии, – сознавая историческую ответственность за судьбу Кабардино-Балкарии, – свидетельствуя уважение к суверенным правам всех народов, – реализуя неотъемлемое право кабардинской и балкарской наций, всего народа Республики на самоопределение, – подтверждает государственный суверенитет Кабардино-Балкарской Республики.»
Аналогичные нормы содержат конституции Адыгеи (ст.51 «Республика Адыгея, образованная в результате реализации права на самоопределение адыгейского народа и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории…») и Удмуртии (ст.1.1. Удмуртская Республика – Удмуртия – государство в составе Российской Федерации, исторически утвердившееся на основе осуществления удмуртской нацией и народом Удмуртии своего неотъемлемого права на самоопределение).
Особый случай представляют формулы, допускающие и «этническое» и «гражданское» толкование субъекта самоопределения. Так, в соответствии со ст. 1 Конституции Ингушетии она представляет собой «демократическое, правовое, светское государство, образованное на основе реализации народом Ингушетии своего неотъемлемого права на национально-государственное самоопределение». Столь же неоднозначная формула содержится и в преамбуле Конституции Марий Эл: «Народ Республики Марий Эл через своих представителей в Конституционном Собрании, реализуя свое неотъемлемое право на самоопределение, подтверждая исторические единство с народами России, … принимает настоящую Конституцию.»
Ряд республиканских конституций (Калмыкии, Карелии, Карачаево-Черкесии, Коми и Чувашии) вообще не содержат статей, содержащих термин «самоопределение».
Наконец, оригинальную трактовку содержание понятия «субъект самоопределения» содержит Конституция Тувы: «Республика Тыва – суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации, имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва.» Лишь две республики – Саха (Якутия) и Мордовия – объявляют в качестве субъектов самоопределения «народ», впрочем, конституция последней не содержит понятия самоопределения, вместо этого ст.1 гласит: «Единственным источником власти в Республике Мордовия является многонациональный народ, проживающий на ее территории».
В текстах некоторых республиканских конституций в понятие коренной народ, наряду со стандартным, соответствующим духу и букве документов МОТ, вкладывается иное содержание, по существу совпадающее с понятием титульного народа (нации). Так, например, ст.10 Конституции Республики Алтай гласит: «Территория Республики Алтай является исконной землей традиционного расселения ее коренного и других народов, обеспечивает сохранение их самобытности…» Это же понятие фигурирует рядом с содержательно неопределенным малочисленные этнические общности в ст.24: «Республика Алтай гарантирует и обеспечивает защиту исконной среды обитания и традиционного самобытного уклада жизни и хозяйствования коренного народа и малочисленных этнических общностей в местах их компактного проживания в соответствии с федеральными и республиканскими законами, принципами и нормами международного права.»
Обширные права и их гарантии для коренных народов содержит Конституция Республики Саха (Якутии). Статья 42 этой конституции гласит: «Республика Саха (Якутия) гарантирует сохранение и возрождение коренных народов республики, а также русских и других старожилов. Республика, уважая традиции, культуру, обычаи коренных народов и малочисленных народов Севера, защищает и обеспечивает их неотъемлемые права: - на владение и пользование в соответствии с законом землей и ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничье-рыбопромысловыми угодьями; - на организацию социальной и медицинской программ с учетом экологических особенностей среды обитания, хозяйствования и этнической специфики организма человека; - на защиту от любой формы насильственной ассимиляции и этноцида, а также посягательства на этническую самобытность, на исторические и священные места, памятники духовной и материальной культуры. Порядок и условия реализации прав малочисленных народов Севера, не предусмотренных настоящей Конституцией, определяются законом.»
В этой же Конституции содержатся следующие гарантии прав коренных малочисленных народов: «На территории компактного проживания представителей малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения могут быть созданы национальные административно-территориальные образования. Статус этих образований определяется законом республики» (ст. 43). «Территория Республики Саха (Якутия) принадлежит многонациональному народу республики и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Территория республики в пределах существующих границ на момент принятия настоящей Конституции целостна и неделима» (ст. 44). «…В местностях компактного проживания представителей малочисленных народов Севера местные органы государственной власти могут быть образованы с учетом национально-этнических особенностей в порядке, установленном законом» (ст. 85). «В местах компактного проживания малочисленных народов Севера могут образовываться избирательные округа с меньшей численностью избирателей» (ст.112).
Отсылки к титульным народам как к коренным содержатся в конституциях Дагестана (ст.5) и Коми (ст.3).
Отсылки к титульным народам как к коренным содержатся в конституциях Дагестана (ст.5) и Коми (ст.3).
Таким образом, рассмотрение контекстов употребления и особенностей терминологического оформления понятия «коренной народ» позволяет утверждать, что мы на самом деле сталкиваемся с несколькими плохо дифференцированными понятиями, в которых присутствуют такие компоненты значения как малая численность, автохтонность, экстремальность мест проживания и специфический образ жизни зависящий от форм хозяйствования (т.н. «традиционное хозяйство»). Часть этих значений содержится и в других понятиях конституций, тематизирующих сферу этнонациональной политики – коренной этнос, народность, национальное меньшинство, национальная группа и др.
Важной проблемой является изменение разграничения полномочий органов власти при изменении законодательства. Так Федеральным законом № 122 от 22 августа 2004 г. внесены изменения во все законы, регулирующие охрану окружающей среды и природопользования. В результате из полномочий органов власти субъектов Федерации изъяты полномочия по решению практически всех вопросов по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Принятые изменения грубейшим образом нарушают положения действующей Конституции.
Наиболее наглядным примером являются изменения, внесенные в Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Преамбула закона содержала положение, дословно повторяющее статью 72 Конституции.
Преамбула в старой редакции: «Настоящий федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов Российской Федерации на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности». В новой редакции положение закона, закреплявшее конституционные права субъектов РФ, признано утратившим силу.
Передача всех полномочий на федеральный уровень ликвидировала устоявшуюся систему управления в области охраны окружающей среды и природопользования.
Эта система реально обеспечивала конституционные права граждан на равный доступ к природным ресурсам, реализацию прав субъектов РФ и федеральных органов власти в соответствии со статьей 72 Конституции РФ. Охрана окружающей среды и управление природными ресурсами должны осуществляться на федеральном уровне. Но лишение реальных полномочий органов власти субъектов Федерации нарушает права граждан, проживающих на соответствующей территории.
Неэффективность принятых 122 законом решений стала очевидной уже за короткий период после 22 августа 2004 г. В связи с этим 29 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».
Закон вносит изменения в следующие федеральные законы:
«Об особо охраняемых природных территориях»;
«О животном мире»;
«О соглашениях о разделе продукции»;
Лесной кодекс;
«Об охране окружающей среды».
Формально он был направлен на расширение полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования, однако реально эта цель не достигнута.
Во многом новый закон дублирует нормы Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., которые сужали полномочия субъектов Российской Федерации.
Однако и новые положения в большей части реально не расширяют полномочия субъектов Российской Федерации, а передают полномочия РФ с их финансовым обеспечением из федерального бюджета – субвенциями, что не соответствует концепции и названию закона.
Изменения, внесенные в закон «О соглашениях о разделе продукции» не соответствуют в целом концепции закона, предусматривающей расширение полномочий субъектов Российской Федерации, поскольку исключают их из участников договора по соглашению о разделе продукции, что не обеспечивает возможность учета интересов субъекта Российской Федерации на территории которого происходит недропользование, в том числе получение доли произведенной продукции и компенсации за нанесение экологического ущерба, полученного в результате загрязнения территории субъекта Российской Федерации.
Внесены изменения в Лесной кодекс Российской Федерации. В большей своей части они дублирует нормы уже принятого Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. А новые изменения по расширению полномочий не всегда являются позитивными и продуманными.
Законом 199-ФЗ от 30 декабря 2004 г. субъектам переданы федеральные полномочия в сфере пожаротушения, а также полномочия по распоряжению, пользованию и владению лесами, не являющимися эксплуатационными, а выполняющими природоохранные и защитные функции. В связи с тем, что лесной фонд и его земли являются объектами федеральной собственности, а в соответствии с 71 статьей Конституции Российской Федерации федеральная собственность и управление ей относятся к вопросам ведения Федерации, именно Российская Федерация должна нести ответственность за должную охрану и обеспечение восстановления лесов лесного фонда.
Передавая на уровень субъектов Российской Федерации все полномочия по тушению пожаров, принятию решений о предоставлении участков лесного фонда особо ценных лесов в аренду, безвозмездное пользование, краткосрочное пользование; по обеспечению лесоустройства, воспроизводству лесов, защите их от вредителей и болезней, а также по проведению мероприятий по профилактике лесных пожаров и противопожарному обустройству, органы федеральной власти не только снимают с себя ответственность, но ставят под угрозу само их существование. Не во всех субъектах Российской Федерации имеется в наличии достаточное количество финансовых, материальных и организационных средств, необходимых для выполнения этих наиважнейших государственных функций.
Практика финансирования показывает, что выделяемых средств на охрану окружающей среды, в том числе и на тушение пожаров, явно недостаточно. Трудно ожидать, что субвенции, выделенные субъектам, будут реально обеспечивать добросовестное выполнение переданных полномочий. Поэтому данное изменение закона может привести к непредсказуемым последствиям, вплоть до уничтожения особо ценных лесов России. Тем более что законом не предусматривается ответственность субъектов Российской Федерации за ненадлежащее выполнение ими переданных полномочий, а определены только условия и порядок временного изъятия этих полномочий.
Учитывая долгосрочный период восстановления лесов, принятые изменения и дополнения в Лесной кодекс, могут повлечь существенное сокращение лесных площадей и особенно лесов первой группы Российской Федерации.
Заключение
В классическом варианте федеративные отношения складываются тогда, когда есть договоренность между субъектами федерации об учреждении единого федеративного государства. Применительно к России в годы перестройки многие говорили об учреждении настоящей Федерации с демократическим содержанием. После принятия новой Конституции 1993 года и в ходе заключения двухсторонних договоров с отдельными республиками больше начали говорить о конституционно-договорном типе складывающейся федерации. В последние годы все больше и больше утверждалась мысль о том, что согласно действующей Конституции в России возможен только конституционный федерализм.
Подводя итоги работы, и, говоря о политико-правовом статусе республик в составе российской федерации, хотелось бы сказать следующее: сегодня и Россия в целом, и субъекты Федерации в соответствии со своими Конституциями и Уставами имеют собственное правовое пространство. Следовательно, проблема заключается в том, чтобы оптимально совместить правовое пространство субъектов федерации с общим правовым пространством России и разумно перераспределить полномочия. Это достижимо, в том числе, и за счет оптимизации конституционного права субъектов РФ.