Тема 6. Бюджетный процесс
План
1. Понятие, содержание и стадии бюджетного процесса
Участники бюджетного процесса и распорядители бюджетных средств
Характеристика стадий бюджетного процесса
1. Понятие, содержание и стадии бюджетного процесса
Главным звеном финансовой системы является бюджетная система, которая организационно зависит от формы государственного устройства и, как правило, состоит из государственного и местных бюджетов. Отношения между государственным и местными бюджетами строятся на основе единства бюджетной системы и финансовой политики государства вообще.
Изменения в экономике, руководстве хозяйством государства и изменения в структуре и функциях государственной власти и управления касаются и бюджетной системы, изменяют соотношение между различными звеньями бюджетов, меняют их объем и внутреннюю структуру.
Структура бюджетной системы определяется Конституцией. В ней и в Законе о бюджете закрепляются права государства и местных органов власти и управления на утверждение своих бюджетов, на дифференцирование доходов и расходов между различными звеньями бюджетной системы, порядок их составления, рассмотрения и утверждения.
Задача бюджетного законодательства заключается в регламентации бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Как уже упоминалось, финансовое право содержит отдельный правовой институт, посвященный регламентации процесса образования, распределения и использования ресурсов, мобилизованных в централизованных фондов, - бюджетный процесс. Процесс в сфере бюджета является необходимым порядком реализации материально-правовых бюджетных норм, так же как в конституционном, гражданском и уголовном праве, где реализация материально-правовых норм может происходить через определенный порядок. Характер взаимосвязи материальных и процессуальных норм бюджетного права существенно отличается от характера связи, например, гражданского материального и гражданско-процессуального права, которые существуют как самостоятельные отрасли права. Бюджетный процесс и материальные нормы, хоть и являются отдельными правовыми институтами, но объединены в подотрасль (раздел) финансового права.
Можно выделить ряд особенностей, характеризующих нормы бюджетного процесса. Последние, в частности, содержат: 1) определение состава участников той или иной деятельности; 2) перечень видов необходимых действий и их обязательная последовательность; 3) предвидение организационной формы каждого действия; 4) определение обязательного порядка принятия решений.
Бюджетный процесс - это совокупность действий уполномоченных на основе норм бюджетного права органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также отчета о его выполнении.
Проблема принятия государственного бюджета является одной из самых сложных среди тех, которые приходится решать государственным органам. Ее сложность увеличивается ежегодной необходимостью принятия закона о Государственном бюджете, то есть ежегодным прохождением законодательной процедуры.
Принятие закона о Государственном бюджете - это только создание юридических возможностей для осуществления воли законодательного органа. Принятием закона заканчивается формирование бюджета, когда органы законодательной и исполнительной власти используют свои права и обязанности относительно составления и утверждения бюджета. Суть бюджетного процесса сосредотачивается на непосредственном исполнении акта о бюджете, которое должно постоянно контролироваться со стороны органов государственной власти для достижения соответствия между планируемыми и реальными показателями.
Разные ученые как юристы, так и финансисты представляют стадии бюджетного процессу по-разному. Так, профессор М. И. Пискотин выделят три стадии бюджетного процесса: 1) составление бюджета; 2) утверждение проекта бюджета; 3) выполнение бюджета.
Другая группа специалистов-финансистов, к которой входят Л. К. Воронова, Н. И. Химичева, Е.А. Ровинский, В.В. Безчеревних, Н. В. Сидорова, определяет бюджетный процесс как регламентированную нормами права деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета и составлению, рассмотрению, утверждению отчета о его исполнении, то есть выделяют пять стадий бюджетного процесса.
Опыт других стран обязывает нас рассматривать бюджетный процесс как неразрывный целостный процесс, состоящий из трех основных моментов: 1) периода формирования проекта бюджета - “до начала бюджетного года”; 2) самого “бюджетного года”; 3) периода после окончания бюджетного года”. Сначала происходит подготовка проекта бюджета органами исполнительной власти и работа органов законодательной власти над бюджетом, затем - выполнение бюджета. В завершение - контроль за исполнением бюджета, подведение итогов, подготовка отчета о его выполнении. Все это должно быть четко урегулировано правовыми нормами, которые закрепляют основные принципы бюджетного процесса, отвечающих принципам бюджетного права. Закрепление принципов в нормах действующего законодательства, предоставление им общеобязательного характера, дает возможность глубже разобраться в их сущности, проанализировать их и этим избежать субъективного толкования и применения.
Законопроект «О бюджетной системе» выделяет четыре стадии бюджетного процесса, которыми признаются:
1) составление проектов бюджетов;
2) рассмотрение проекта и принятия закона о Государственном бюджете (решения о местном бюджете);
3) исполнение бюджета, включая внесение изменений в закон о Государственном бюджете (решения о местном бюджете);
4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения по нему.
На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются контроль за соблюдением бюджетного законодательства, аудит и оценка эффективности управления бюджетными средствами в соответствии с законодательством.
С направлением бюджетного процесса связано и понятие бюджетного цикла. Бюджетный цикл охватывает деятельность органов государственной власти и местного самоуправления начиная с разработки и составления проекта акта о бюджете, его рассмотрения и утверждения, исполнения и заканчивая сборкой, рассмотрением и утверждением отчетности об исполнении соответствующего бюджета, то есть бюджетный цикл охватывает все стадии бюджетного процесса, в том числе бюджетный период, и длится более двух лет. Следует отметить, что ряд стран имеет более длительный срок бюджетного цикла. В частности, в США он длится три года, поскольку первая стадия (составление проекта бюджета) занимает 1,5 года. В ФРГ процесс составления проекта государственного бюджета начинается за 6 месяцев до бюджетного периода, в Японии - 7, во Франции - за 14 месяцев.
В ходе осуществления отдельных этапов деятельности с бюджетом реализуются бюджетные полномочия всех субъектов бюджетных правоотношений. Следовательно, бюджетный процесс является формой осуществления материальных бюджетных прав, которые предоставлены участникам бюджетного процесса.
Участники бюджетного процесса и распорядители бюджетных средств
Участниками бюджетного процесса являются органы, учреждения идолжностные лица, наделенные бюджетными полномочиями (правами и
обязанностями по управлению бюджетными средствами). Что касается распорядителей бюджетных средств, то согласно ст.19 по объему предоставленных прав распорядители бюджетных средств делятся на главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств низшего уровня. Главными распорядителями бюджетных средств могут быть
исключительно:
1) по бюджетным назначениям, определенным Законом о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики, - учреждения, уполномоченные обеспечивать деятельность Народного Совета Донецкой Народной Республики, Главы Донецкой Народной Республики, Совет Министров Донецкой Народной Республики в лице их руководителей; министерства, Верховный Суд Донецкой Народной Республики и другие органы, непосредственно определенные Конституцией Донецкой Народной Республики, в лице их руководителей, а также другие учреждения, уполномоченные Законом или Советом Министров Донецкой Народной Республики на реализацию государственной политики в соответствующей сфере, в лице их руководителей;2) по бюджетным назначениям, определенным другими решениями о местных бюджетах, - местные государственные администрации, исполнительные органы и аппараты местных советов, главные управления, управления, отделы и другие самостоятельные подразделения местных государственных администраций, исполнительных органов местных советов в лице их руководителей. Если в соответствии с законодательством местным советом не создан исполнительный орган, функции главного распорядителя средств соответствующего местного бюджета выполняет председатель такого органа местного совета. Распорядитель средств бюджета низшего уровня - распорядитель, подчиненный в своей деятельности соответствующему главному распорядителю и (или) деятельность которого координируется через него. К распорядителям принадлежат местные управления образования, культуры, здравоохранения и т.п..