ОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Семинар 3
Бюрократия рациональная и патримониальная
ВОПРОСЫДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ
- Основные черты рациональной бюрократии.
• Регламентированность, т.е. функции организации чётко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизвционное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащими хранению;
• Иерархия, т.е. Каждое должностное лицо обладает чётко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и отвественно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;
• Отстранённостью от владения средствами управления, т.е. Средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации(государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;
• Постоянство, т.е. Должность даёт возможность постоянной работы по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки гарантирована пенсия;
• Опытность и безличность, т.е. должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без воздействия личных предпочтений со стороны руководства.
- Что представляет собой жизненный цикл бюрократических структур?
По мнению Энтони Доунса, бюрократические структуры (или бюро) образуются одним из четырех способов[318]:
• Во-первых, бюро может быть создано с помощью того, что Макс Вебер называл «рутинизация харизмы». При этом группа, объединяющим началом которой является личная преданность ее членов лидеру, может трансформироваться в бюрократическую структуру, для того чтобы осуществлять его идеи.
• Во-вторых, бюро может быть создано одной или несколькими группами как бы «на пустом месте» специально для выполнения в обществе четко определенной функции, в которой они видят необходимость.
• В-третьих, новая бюрократическая структура может отделиться от уже существующей.
• В-четвертых, бюро может быть создано «через антрепренерство», если группа людей, пропагандирующих определенную политику (например, коммунизм), получает достаточно серьезную поддержку в обществе для того, чтобы образовать крупную действующую некоммерческую организацию, призванную проводить эту политику в жизнь.
Все эти способы имеют три схожих характеристики: вначале во главе вновь созданных бюрократических структур всегда находятся «активисты»; ранняя фаза становления этих организаций в большинстве случаев сопровождается быстрым ростом; для обеспечения своего дальнейшего существования они должны изыскивать источники поддержки и ресурсы вовне, т. е. за пределами самих организаций. Э. Доунс подчеркивал, что для вновь созданной бюрократической структуры очень важно обеспечить внешнюю поддержку, для этого она должна постоянно демонстрировать необходимость своих услуг другим организациям, обладающим жизненно важными для нее ресурсами. Существование новых бюрократических структур, по мнению автора, подвержено большому риску, поскольку изначально внешние источники их поддержки очень слабы, разрозненны и не имеют четко отрегулированных отношений с бюро. Кроме того, разделение труда в обществе приводит к тому, что любые потребности могут быть удовлетворены другими структурами. Исходя из этого, Э. Доунс считал, что критическим моментом начального этапа построения бюрократической организации является достижение организационной автономии.
- Каковы основные дисфункции бюрократии.
Дисфункции бюрократии связанные с особенностью бюрократических организаций(1) и дисфункции бюрократии, связанные с особенностью её статуса как социальной группы(2). (1)Первая причина возможных дисфункции- это правила, которые ограничивают инициативу. Вторая причина заключается в замене публичной цели государственной организации групповыми целями служащих, направленными на расширение роли и бюджета организации. Третья причина возможных дисфункции связана с мелочной опекой со стороны начальника, что вызывает апатию у подчинённых. (2) Суть первой причины в отсутствии заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Вторая- бюрократия стремится к росту убеждений, в которых она работает. Третья причина заключается в незаинтересованность бюрократии в реформах.
- Каковы основные черты патримониальной бюрократии? Почему М.Вебер рассматривал рациональную и патримониальную бюрократии как противоположности?
Термин патримониализм был заимствован из древнего Рима, что означало - личная козна императора. По Веберу патримониальная бюрократия характеризуется тремя признаками:
1. Преобладание военной силы управления.
2. Традиции.
3. Личная преданность вождю.
В современности:
· Основана на лояльности
· Частично доход чиновник должен получать сам (коррупция не запрещена)
· личная зависимость всех чиновников от первого лица
Наряду с рациональной моделью бюрократии М.Вебер выделял и противоположный, по его мнению, тип чиновничества, который он назвал паримониальным чиновничеством.
В своем основном труде "Хозяйство и общество» он отмечал, что в патримониальном управленческом аппарате вместо бюрократической "беспристрастности" все полностью зависит от личного усмотрения чиновника - от его отношения к "конкретному просителю и его конкретной просьбе и от чисто личных связей, услуг, обещаний и привилегий".
Публичной службы как таковой в рамках патримониальной модели не существовало. Чиновники работали на обеспечение собственных нужд и центральной власти, а не людей.
Одной из основных отличительных черт патримониального управленческого аппарата выступает отсутствие регулярного денежного жалованья. Вместо постоянного денежного оклада патримониальный чиновник наделяется правом использования своей должности для получения личных доходов, т.е. того, что в средневековой Руси называлось «кормлением».
Для патримониальной бюрократии характерно действие ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Основное отличие состоит в том, что патремониальная модель не предусматривает господство безличностных процедур иправил. Она основана на включении межличностных отношений в систему управления. Обычно в патремониальной модели существует зависимость гос службы от первого лица (монарха, князя, губернатора), и карьера чиновника определяется отношением к нему со стороны руководителя.
ВОПРОСЫДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ
1. Дайте обоснование (на выбор) одного из следующих тезисов:
А. В России никогда не было и нет рациональной бюрократии, скорее ее можно определить как патримониальную бюрократию.
В рамках патримониальной бюрократии обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую невозможно: сроков рассмотрения дел не существует, порядок производства и подведомственность крайне не определены, а главное во всем господствует произвол, личное усмотрение лица, решающего вопрос со своими непременными спутниками- взятками, вымогательствами и протекциями. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. Многие считают, что именно по такому принципу работает бюрократический аппарат в России. Ещё в XIX в план Сперанского по рационализации гос службы провалился. Неудача объяснялась прежде всего несовместимостью господствовавшей в России патримониальной модели бюрократии, с одной стороны, и профессионализма как основного принципа государственной кадровой политики- с другой. Кроме того тогда не было системы высшего профессионального образования в области государственного управления.
Б. Бюрократия – единственный правящий класс современной России.
Бюрократия – это государствообразующий класс, который всегда эксплуатировал Россию, при этом, однако, сохраняя ее единство. Кто в 1920-е годы восстановил единство России? Народные массы? Да, они к этому стремились, но организационные решения принимала тогдашняя бюрократия. Именно она тогда решила, что эта территория нужна и она будет общей. Своей железной рукой большевики сохранили страну. Бюрократия, безусловно, является необходимым институтом системы государственного или иного рода управления. В то же время ‒ это социально-политическая среда, обволакивающая органы управления и устанавливающая порой свои собственные принципы и правила их функционирования.
В. Бюрократия в России лучше ее репутации.
Что касается отечественной бюрократии, то критерии ее функционирования и, соответственно, признания, несколько иные. У нас уважаем не просто чиновник, а, исключительно, вышестоящий, поскольку от него зависит материальное благополучие нижестоящего. Важнейшим же принципом формирования бюрократического аппарата является клиентелизм, когда принцип личной преданности становится доминирующим при назначении на те или иные должности. Соответственно, и в основе работы нашей бюрократии лежит не ответственность и компетентность, а осторожность по принципу: "лучше не сказать, чем сказать, лучше не сделать, чем сделать", поскольку любое действие может вызвать неодобрение, а иногда и зависть. Это в лучшем случае, в худшем же ‒ может стоить чиновнику его места.
Отсюда и неэффективность нашей отечественной бюрократии, ставшая, по сути, уже легендарной. Причем подтверждается эта легендарность не только гоголевскими сюжетами, но и недавним прошлым, а также реалиями сегодняшнего дня. Невзирая на все катаклизмы, будь то крупные, средние, а уж тем более малые, наша бюрократия демонстрирует устойчивость и способность к выживанию. Рушится государство, а бюрократия остается.
2. Используя материалыстатьи Р. К. Мертона "Бюрократическая структура и индивидуальность покажите, какие из дисфункций бюрократии, выделенных автором, характерны для современного государственного управления РФ. Приведите соответствующие примеры.
Р. Мертон применил к анализу бюрократии понятие дисфункции. Наиболее распространенной дисфункцией бюрократической организации, по мнению Мертона, является перенос ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель. Сюда же относится возникновение наряду с рациональными иррациональных целей внутри бюрократической организации, замещение главных целей побочными и т. д.
3. Можно ли рассматривать современную бюрократию в России как разновидность патримониальной модели?
Можно. У нас уважаем не просто чиновник, а, исключительно, вышестоящий, поскольку от него зависит материальное благополучие нижестоящего. Важнейшим же принципом формирования бюрократического аппарата является клиентелизм, когда принцип личной преданности становится доминирующим при назначении на те или иные должности. Соответственно, и в основе работы нашей бюрократии лежит не ответственность и компетентность, а осторожность по принципу: "лучше не сказать, чем сказать, лучше не сделать, чем сделать", поскольку любое действие может вызвать неодобрение, а иногда и зависть. Это в лучшем случае, в худшем же ‒ может стоить чиновнику его места. Вся надежда в данном случае на президента страны ‒ сильного и авторитетного лидера, признанного таковым не только в России, но и за ее пределами.
Безусловно, "сильный" глава государства, ориентированный на реализацию национальных интересов, является важнейшим фактором, предопределяющим эффективное развитие страны. Эта аксиома справедлива для любого государства, но для России она обретает особое значение. Подтверждением тому является деятельность во главе государства Петра I, Елизаветы, Екатерины II, Александра III, да и И.В. Сталина, которые, безусловно, таковыми являлись и во многом благодаря их личностным данным, в том числе воле, целеустремленности, ориентированности на реализацию национальных интересов, Россия выходила на уровень ведущего государства мирового сообщества.
Но беда в том, что с их уходом рушилась выстроенная ими система управления, и Россия "откатывалась", сдавала свои позиции. Происходило это потому, что бюрократическая система, сформированная ими, была ориентирована на "ручное" управление, без которого она или оказывалась беспомощной, или погружалась в различного рода межэлитные и межклановые разборки.
Конечно же, "ручное" управление чрезвычайно эффективно. Эффективно потому, что предполагает реализацию экстраординарных мер. Но эти меры хороши только в условиях необходимости преодоления кризиса. Если же они становятся повседневной реальностью, то происходит привыкание к ним и их девальвация.
ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАДАНИЯ
Заполните следующую таблицу
Бюрократическая модель государственного управления
| Сила 1. Особенностью бюрократического управления является уверенность руководителя организации в том, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соотвествии с существующими формальными правилами. 2. Строгая дисциплина. 3. Утверждение в отношениях между людьми духа «формальной безличности» чиновник должен исполнять свои обязанности без гнева и пристрастия, что предполагает последовательное и методичное выполнение приказов, в ходе которого не допускается какая либо критика их содержания. | Слабости 1. Далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже организованные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. 2. Бюрократия совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого лидерских качеств. 3. Бюрократические системы устойчивы, но медлительны и обременительны 4. Рационально-правовая бюрократия лишь потенциально является самой эффективной формой управления. Если ввести людей, то окажется что у них могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. |
| Возможности 1. Бюрократическая организация- наиболее рациональноеинституциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа Ее рациональности состоит в обезличенного Ее функционирования, что даёт гарантии от произвола конкретных исполнителей. 2. Государственный аппарат располагает механизмом, позволяющим более или менее точно переводить политическую волю элиты на язык административной деятельности и управленческих технологий. | Угрозы 1. Лишение пространства для проявления инициативы из за существования набора внешних правил строго регламентирующих способ действий чиновников. 2. Подмена цели, из за чего «средство становится целью». 3. Первичная необходимость соответствовать правилам станет служить помехой для достижения целей организации, в таком случае возникает бюрократическая волокита. 4. Замена публичной цели государственной организации групповыми целями служащих, направленными на расширение роли и бюджета организации. 5. Апатия у подчинённых, связанная с мелочной опекой начальника. |
2. Определите и обоснуйте меры по повышению уровня функциональности на примере конкретного ведомства, отталкиваясь от примеров, приведенных ниже.
Кейс