В.О. ЛУЧИНА
Не разделяя ряд аргументов и выводов, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года по данному делу, и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым изложить свое особое мнение.
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане Российской Федерации имеют право непосредственно участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2); данное конституционное право гарантируется согласно общепризнанным нормам международного права (статья 17, часть 1).
Федеральным конституционным законом "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" установлено, что граждане Российской Федерации не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы. Проведение референдума Российской Федерации не допускается (за исключением случаев, когда референдум Российской Федерации инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти.
Постановлением от 11 июня 2003 года Конституционный Суд Российской Федерации признал названный Закон не противоречащим Конституции Российской Федерации в части, устанавливающей период, в течение которого граждане Российской Федерации не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и проведение такого референдума не допускается.
В Постановлении говорится, что референдум и свободные выборы как высшие формы непосредственной демократии имеют собственное предназначение, взаимосвязаны и дополняют друг друга в процессе осуществления народовластия. С этим нельзя не согласиться. Однако вывод о том, что они являются равноценными, не столь очевиден. Из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум - всенародное голосование - является первичной формой народовластия.
Объяснение отсутствия приоритета референдума перед выборами одной лишь различной последовательностью их закрепления в статьях 3 и 32 Конституции Российской Федерации представляется неубедительным. Необходимо исходить прежде всего из социальной и юридической природы этих двух форм народовластия.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что референдум регулируется федеральным конституционным законом, а выборы - федеральным законом. Тем самым посредством иерархии законов референдуму отводится главная роль в системе народовластия. Решение, принятое на референдуме, обладает высшей юридической силой. Конституция Российской Федерации была принята всенародным голосованием, а не выборным органом. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации (часть вторая статьи 40 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"), тогда как итоги выборов могут быть отменены судом в целом либо по отдельным округам. Следует отметить и такой приоритетный признак референдума перед выборами, как двукратная разница минимального "порога явки" граждан на них: соответственно 50% и 25%.
Конституция Российской Федерации не устанавливает ограничений инициирования и (или) проведения референдума, за исключением запрета назначения его исполняющим обязанности Президента Российской Федерации (статья 92, часть 3). В некоторых зарубежных государствах действуют только те ограничения референдума, которые допускаются непосредственно конституцией либо законом, если принятие такого закона прямо предусмотрено конституцией. Между тем Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" и до внесения в него изменения были предусмотрены различные обстоятельства и даже конкретные вопросы, в связи с которыми проведение референдума исключается.
Согласно Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации "назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом" (статья 84, пункт "в"). Однако ни Президент, ни Государственная Дума не наделены полномочием ограничивать инициирование и проведение референдума. Федеральные выборные органы - Президент и Государственная Дума - не являются "заменителями" народа, поскольку они, не представляя собой источники власти, лишь осуществляют как представители народа отдельные властные полномочия. Такие полномочия могут быть переданы им по решению самого народа посредством выборов. Вместе с тем выборы не являются самоцелью народа и в демократическом правовом государстве не могут рассматриваться как самодостаточное выражение народовластия.
Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета. Истолкование, допускающее ограничение права народа на референдум законом, противоречит статье 16 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Такое ограничение означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено статьей 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
В связи с этим нельзя согласиться с представителем Президента в Конституционном Суде Российской Федерации (М.А. Митюковым) в том, что, приняв 12 декабря 1993 года Конституцию Российской Федерации, народ сам позволил ограничивать свое право на референдум (стенограмма заседания Конституционного Суда от 14 мая 2003 года, с. 90 - 90а). Ни одно положение Конституции Российской Федерации подобных ограничений не содержит. И вряд ли народ добровольно поставит себя в такие рамки, в которых фактически отменяются его суверенные права. Постановка же вопроса о проведении референдума в отведенное законом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления от Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации как обязательных участников законотворческого процесса.
В Российской Федерации проведение выборов Президента и депутатов Государственной Думы стало возможным благодаря учреждению на референдуме самих выборных органов. Поэтому выборы не могут обладать приоритетом перед референдумом. И нет оснований утверждать, что выборы - более значимый институт, чем референдум по принятию Конституции Российской Федерации.
В Постановлении Конституционного Суда говорится, что "одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия". Данный вывод представляется спорным, поскольку он опирается скорее на гипотетические, нежели на реальные "объективные обстоятельства". Пока же это всего лишь предположение, требующее проверки практикой. Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии, вопреки мнению стороны, принявшей оспоренный Закон, не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах, о чем свидетельствует одновременное проведение 12 декабря 1993 года выборов в Государственную Думу и Совет Федерации и референдума по принятию Конституции Российской Федерации.
Существенно ограничив время для проведения референдума, федеральный законодатель умалил демократические начала Российской Федерации. Фактически оспоренным Законом нарушена одна из основ конституционного строя Российской Федерации - народовластие (статья 3, часть 1, Конституции Российской Федерации), которое нельзя рассматривать как периодическое (фрагментарное) право народа непосредственно осуществлять свою власть.
Вывод Конституционного Суда о том, что оспоренный Закон не противоречит Конституции Российской Федерации, не в полной мере согласуется с положениями мотивировочной части Постановления, в которой установлено, что обстоятельства, препятствующие референдуму, Конституцией не предусмотрены; федеральный законодатель не может умалять само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме, вводить несоразмерные ограничения.
Периодичность выборов не может определяться исходя исключительно из четырехлетнего срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы. Это фактически признал и сам Конституционный Суд, констатировав, что положения оспоренного Закона "соотнесены со сложившимися к настоящему моменту сроками проведения выборов".
Трудно согласиться с интерпретацией Конституционным Судом так называемых избирательных циклов. Сам по себе избирательный цикл (периодичность выборов) не является неизменной величиной; достаточно указать на возможность приведения в действие конституционных механизмов роспуска Государственной Думы, отставки Правительства или досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации.
Конституционный Суд признал оспоренный Закон не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку - по выявленному им конституционно-правовому смыслу положений данного Закона - "период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов". Однако именно этим условиям и не отвечают оспоренные положения. Они увеличивают время, в течение которого проведение референдума невозможно. Конституционный Суд фактически создал "квазинорму", установив новые условия действия оспоренного Закона.
Конституционный Суд, обязывая органы государственной власти в течение четырехлетнего избирательного цикла обеспечить проведение не менее двух референдумов, идеализировал конституционное развитие общества и сложившиеся к настоящему моменту сроки проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Такой подход означает, что федеральные выборные органы всякий раз будут осуществлять свои полномочия четыре года, без их досрочного прекращения по каким-либо основаниям, что может не совпадать с избирательной практикой.
Решение Конституционного Суда в случае подготовки референдума Российской Федерации блокирует применение положений статей 92 (часть 2), 93, 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4), 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации, предусматривающих основания прекращения полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, и их неизбежное следствие - новые досрочные выборы.
Оспоренный Закон свидетельствует об усилении тенденции к расширению перечня оснований либо запрета референдума, либо ограничения его различными жесткими режимными формулами (условиями). Он запрещает миллионам граждан выступать с инициативой о проведении референдума в последний год полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы. Полномочия Президента могут быть прекращены по истечении их конституционного срока (4 года), стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, в случае досрочной отставки добровольно или отрешения от должности. Статья 92 (часть 3) Конституции Российской Федерации запрещает назначать референдум и исполняющему обязанности Президента, т.е. Председателю Правительства. Полномочия Государственной Думы прекращаются по истечении конституционного срока (4 года), после троекратного отклонения представленной Президентом кандидатуры Председателя Правительства, после повторного выражения недоверия Правительству по собственной инициативе либо в случае однократного отказа в доверии Правительству, если вопрос о доверии поставлен Председателем Правительства (в последнем случае вопрос о роспуске статья 117 (часть 4) Конституции позволяет решать Президенту).
Последним годом полномочий Президента или Государственной Думы может стать практически любой период времени. Например, если референдум удалось инициировать в период между избирательными кампаниями и последним годом полномочий Президента или Государственной Думы, то уже в процессе подготовки референдума, которая при условии выполнения всех требований закона занимает не менее 8 месяцев, проведение референдума может быть запрещено по любому основанию прекращения полномочий федерального выборного органа, поскольку во всех названных случаях день прекращения полномочий является днем отсчета последнего года полномочий и начала внеочередной избирательной кампании. Тем самым всякое досрочное прекращение полномочий выборного органа неизбежно повлечет придание запрету об инициировании референдума обратной силы при каждом таком инициировании.
Приведенный в Постановлении арифметический подсчет периодов времени для проведения референдума, остающихся в промежутках между выборами Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы (а в перспективе, возможно, и Совета Федерации, на что указывает упоминание в оспоренном Законе наряду с Президентом и Государственной Думой "иных" федеральных выборных органов), сам по себе является неопределенно длительным ограничением, поскольку означает проведение референдумов по "остаточному" от времени проведения выборов принципу. При наличии и иных условий, с которыми Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" связывает невозможность проведения референдума, реализация права на референдум может быть отсрочена на весь избирательный цикл, т.е. фактически запрещена.
Запретить проведение референдума можно и на основании других положений федерального законодательства. Например, статья 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" устанавливает месячный срок, в течение которого Конституционный Суд Российской Федерации должен направить Президенту Российской Федерации принятое по его запросу решение о соблюдении требований подготовки к референдуму. Однако ни данным Законом, ни Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" не установлены сроки рассмотрения такого запроса. Учитывая продолжительные сроки рассмотрения Конституционным Судом различных запросов, можно легко дотянуть такое рассмотрение до очередного "последнего года полномочий".
Статья 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" исключает проведение референдума в условиях военного или чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Однако статья 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" исключает проведение референдума и в случае введения военного или чрезвычайного положения на (любой) части территории Российской Федерации. В современной Российской Федерации территория для введения чрезвычайного положения найдется всегда, что позволит ввести соответствующее положение на срок "до последнего года полномочий".
Закон запретил выступать с инициативой о проведении референдума "только" двум и более миллионам граждан (называя их "субъекты", хотя в данном случае это единый "субъект"), но не отказывает в этом Конституционному Собранию. Тем самым два (всего два во всей Российской Федерации) субъекта - инициатора референдума ставятся в неравные условия в выступлении с инициативой референдума. Получается, что если инициатива о проведении референдума исходит от Конституционного Собрания, то она не способна "исказить свободное волеизъявление граждан" и породить прочие негативные явления, к которым, как убеждали представители стороны, издавшей оспоренный Закон (и с которыми фактически согласился Конституционный Суд), приведет инициатива проведения всенародного голосования, от народа и исходящая.
Что касается периода избирательной кампании, во время которой Закон запретил миллионам граждан выступать с инициативой о проведении референдума, то он устанавливается не федеральным конституционным, а федеральным законом. Поэтому в дальнейшем, не затрагивая содержание Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", но изменив сроки какой-либо федеральной избирательной кампании (Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы), можно также запретить выступать с инициативой о проведении референдума.
Конституция Российской Федерации принята, как известно, с использованием референдума. Акт высшей юридической силы, принятый всенародным голосованием, исключает принятие актов нижестоящей юридической силы, позволяющих отстранять народ от референдума. В противном случае народ был бы лишен абсолютной, только ему присущей правосубъектности. Народ, учредивший основы конституционного строя, вправе во всякое время своей непосредственной властью, являющейся высшей перед властью любых (выборных и не выборных) органов, изменить эти основы. Поэтому только народ (опять же путем референдума) вправе решать, когда и по каким вопросам можно или нельзя проводить референдум. На мой взгляд, условия и порядок проведения референдума в их главных, основных моментах должны устанавливаться самим народом.
Оспоренный Закон непосредственно не затрагивает право на участие граждан Российской Федерации в референдумах субъектов Российской Федерации или местных референдумах. Однако это не означает, что право граждан на референдум не ограничено.
Во-первых, Конституция Российской Федерации не разделяет право на референдум в зависимости от территории его проведения. Во-вторых, сведение права на участие в референдуме к референдумам субъектов Российской Федерации или местным референдумам означает невозможность непосредственного участия граждан Российской Федерации в решении вопросов федерального (общероссийского) значения. В-третьих, поскольку статья 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации предписывает установление системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, а именно их фактически изменяет оспоренный Закон, то в ближайшее время следует ожидать аналогичные запреты на референдумы субъектов Российской Федерации, а затем и на местные референдумы.
Не вызывает сомнения истинная - политическая - цель принятия оспоренного Закона, а именно в связи с подготовкой референдума по инициативе КПРФ. Как следует из материалов дела, кампания данного референдума Российской Федерации началась до избирательной кампании Государственной Думы и Президента Российской Федерации и до того, как последний год полномочий Государственной Думы и Президента Российской Федерации начал свой отсчет.
14 сентября 2002 года в Краснодаре была образована инициативная группа по проведению референдума Российской Федерации, 17 сентября 2002 года собранные ею документы поступили в избирательную комиссию Краснодарского края. Но 18 - 20 сентября Государственная Дума поспешно принимает оспоренный Закон, 25 сентября его одобряет Совет Федерации, 27 сентября подписывает Президент. По этому поводу откровеннее других выразился В.В. Гребенников - представитель стороны, принявшей оспоренный Закон: "Политически неверно было, на наш взгляд, давать возможность организовывать проведение кампании по проведению референдума... необходимо как можно быстрее принять закон, препятствующий организации обсуждавшегося референдума" (стенограмма заседания Конституционного Суда от 14 мая 2003 года, с. 44 - 45).
Избирательная комиссия Краснодарского края, ссылаясь на оспоренный Закон, 1 октября 2002 года отказала в регистрации инициативной группе по проведению референдума. Это было сделано несмотря на то, что процесс подготовки референдума в соответствии с законом уже был начат. Тем самым оспоренный Закон и основанное на нем правоприменительное решение проигнорировали правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, который в Постановлении от 10 июля 1995 года по делу о проверке конституционности части 2 статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" указал на то, что изменением правил в процессе уже начатых выборов в Государственный Совет Чувашской Республики был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов (статья 3, часть 3, Конституции Российской Федерации). Этот вывод вполне применим и к ситуации, сложившейся при подготовке данного референдума. Изменение правил начавшегося, длящегося процесса назначения и проведения референдума противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку создает неопределенность в реализации права граждан на участие в референдуме и нарушает их законные интересы.
Исключительно политическое основание принятия оспоренного Закона приводится и в краткой пояснительной записке к его проекту, подписанной депутатами - руководителями ряда фракций.
Уверен, что не будь подготовки данного референдума, вряд ли был бы принят оспоренный Закон, тем более в столь поспешном порядке. Он не только сделал невозможным данный референдум, но и ввел чрезмерные ограничения на все последующие референдумы. Это противоречит Конституции Российской Федерации и Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 1121 "Об инструментах участия граждан в представительной демократии" (1997 г.), в которой подчеркнута необходимость расширения возможностей для непосредственного участия граждан в политической жизни. Парламентская Ассамблея акцентировала внимание на том, что связанные с проведением референдума злоупотребления не должны заслонять его реальную цель - обеспечить осуществление представительной демократии с все более широким привлечением граждан, участие которых консолидирует демократию и укрепляет доверие граждан к властям.
Соотнесение данных положений с оспоренным Законом дополнительно подчеркивает его негативное значение, выражающееся в сужении возможностей участия граждан в политической жизни, нарушении баланса между ответственностью властей и избирателей в принятии решений, лишении большинства права высказать свои мнение и убеждения, ослаблении доверия граждан к властям, создании препятствий к консолидации общества на основе демократических институтов. По сути, для референдума создан особый юридический режим, противоречащий Конституции Российской Федерации.
А.И. Лукьянов - представитель группы депутатов Государственной Думы, направившей в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", в своем выступлении сделал вывод, что "речь идет о фактической ликвидации института референдума как главной конституционной формы выражения воли и интересов российского народа. На бумаге право на референдум сохраняется, а на деле оно практически отбирается у народа, каждого гражданина Российской Федерации и превращается в юридическую фикцию". Подтверждение Конституционным Судом конституционности названного Закона сделало право на референдум Российской Федерации, возможно, самым нереализуемым положением Конституции.
Установление периодов, в течение которых допускается либо не допускается инициирование гражданами референдума Российской Федерации и его проведение, признано Конституционным Судом не противоречащим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 16, 32 и 55. Тем самым в стране "узаконено" отношение к референдуму как неоднозначному политическому институту, использование которого отдается на усмотрение органов власти. Референдум по-прежнему воспринимается как инструмент "управляемой демократии", а не реально необходимая и доступная форма народовластия.
2. Конституция Российской Федерации содержит весьма фрагментарные положения о порядке принятия Государственной Думой федеральных конституционных законов. Лишь в ее статье 108 (часть 2) предусмотрено общее требование о том, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
В этих условиях возрастает значение соблюдения положений о порядке принятия законов, установленных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 101, часть 4) Регламентом Государственной Думы. Поэтому оценка конституционности закона по порядку принятия может быть дана только во взаимосвязи с положениями Регламента, имеющего общеобязательное значение. Именно посредством положений Регламента заявитель обосновывал неконституционность Закона по порядку принятия.
Материалы дела, представленные и подтвержденные в заседании Конституционного Суда, свидетельствуют о том, что заявители просили проверить оспоренный Закон с точки зрения практики применения Регламента Государственной Думы. Принятие Закона происходило с неоднократными нарушениями Регламента. Голосование по законопроекту в первом чтении в Государственной Думе проходило при отсутствии кворума (300 депутатов), что согласно пункту 6 статьи 87 Регламента Государственной Думы, на который ссылались заявители, обязывало председательствующего перенести голосование на следующее заседание Государственной Думы. Данный императив Регламента не был выполнен, что означало неконституционность всех последующих действий по принятию Закона. Что касается содержания норм Закона, то нет необходимости оценивать его конституционность, если доказана неконституционность формы.
Доверенности депутатов Государственной Думы, отсутствовавших при принятии оспоренного Закона, при обнаружении неопределенности в конституционности федерального конституционного закона по порядку принятия могут иметь значение лишь в том случае, если в заседании Государственной Думы принимало непосредственное участие (фактически присутствовало) не менее 300 депутатов, т.е. имелся кворум. Однако при принятии оспоренного Закона кворум отсутствовал. Подтверждение конституционности подобной практики голосования может привести к тому, что по всем законам можно будет проводить голосование при участии в заседании Государственной Думы нескольких депутатов, на имя которых от других депутатов будут выданы сотни доверенностей. Это противоречит сущности и предназначению Государственной Думы как палаты представительного органа государственной власти.
В этой связи нельзя согласиться с В.В. Гребенниковым в том, что "Государственная Дума как единственный источник определения процедуры своей деятельности в принципе не связана никакими процедурными нормами, кроме тех, которые она сама для себя установит" (стенограмма заседания Конституционного Суда от 13 мая 2003 года, с. 132). Порядок принятия законов, допускающий голосование при отсутствии кворума, не может быть признан соответствующим статье 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации, даже если это предусмотрено Регламентом Государственной Думы.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года при разъяснении понятия "общее число депутатов Государственной Думы" следует исходить из того, что согласно статье 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года установлено, что голосование за отсутствовавших в заседании депутатов нарушает предписание Регламента Государственной Думы о необходимости личного голосования. "Соблюдение этого предписания как направленного на урегулирование существенных элементов порядка принятия федеральных законов, - указывается в Постановлении, - по смыслу статьи 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации, является обязательным... Конституционно-правовой смысл соблюдения требования Регламента Государственной Думы о личном участии депутата в голосовании является обязательным для всех участников законодательного процесса (статьи 79 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Это означает, что нарушение данного требования при принятии федерального закона, допущенное после вступления в силу настоящего Постановления, может служить основанием для признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия".
Между тем изложенные в Постановлении от 11 июня 2003 года новые правовые позиции Конституционного Суда входят в противоречие с вышеприведенными или, по меньшей мере, ими не учитываются.
Кроме того, согласно пункту 8 статьи 87 Регламента Государственной Думы "если не зафиксирована техническая неисправность абонентского устройства депутата, то результаты голосования после их объявления пересмотру не подлежат". Во взаимосвязи с ним находится положение пункта 2 статьи 119 Регламента, в соответствии с которым, если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, он считается отклоненным без дополнительного голосования. Заявлений о неисправности абонентского устройства от депутатов Государственной Думы не поступало. Это означает, что законопроект в той же редакции не мог ставиться на голосование ни в тот же день, ни в какой-либо другой. Тем не менее законопроект в первом чтении, несмотря на его троекратное отклонение, ставился на голосование в течение одного дня (18 сентября 2002 г.) четыре раза.
Итак, суть моей позиции состоит в том, что Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации как по содержанию норм, так и по порядку принятия, поскольку, во-первых, принят в ненадлежащей процедуре и, во-вторых, нарушает право многонационального народа Российской Федерации на референдум и право граждан на участие в референдуме.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА
Постановлением от 11 июня 2003 года Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции Российской Федерации Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" в части, устанавливающей период, в течение которого граждане Российской Федерации не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и проведение такого референдума не допускается.
Полагая, что названным Законом нарушаются конституционное право народа Российской Федерации на референдум и право граждан на участие в референдуме, считаю необходимым высказать особое мнение по данному делу.
1. Согласно Конституции Российской Федерации единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). Эти права признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1).
Народовластие, таким образом, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Провозглашая принцип народовластия, Конституция Российской Федерации не закрепляет определенный порядок назначения и проведения референдума, а предусматривает полномочие Президента Российской Федерации назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (статья 84, пункт "в"). Единственное конституционное ограничение - запрет на назначение референдума исполняющим обязанности Президента Российской Федерации (статья 92, часть 3, Конституции Российской Федерации). Иных ограничений, касающихся назначения и проведения референдума, в Конституции Российской Федерации не содержится, как не содержится в ней и волеизъявление народа на делегирование Федеральному Собранию полномочий закреплять соответствующие ограничения в федеральном законе.
Между тем конституционное законодательство демократических государств подтверждает неизменное правило: конституция либо непосредственно предусматривает ограничения, касающиеся назначения и проведения референдума, либо устанавливает, что порядок проведения референдума определяется законом, в котором могут содержаться положения об ограничении проведения референдума; однако в последнем случае явно и недвусмысленно реализуется волеизъявление народа на делегирование полномочий соответствующему законодательному органу государства. Такое положение в Конституции Российской Федерации не закреплено.
Конституционные основы института референдума Российской Федерации как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года) и Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года), устанавливающих принципы, порядок назначения, подготовки и проведения референдума. Эти законы без надлежащего волеизъявления народа содержат положения об обстоятельствах и условиях, исключающих назначение и проведение референдума.
Статьей 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" установлено, что рефе<