ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
В настоящий момент основополагающим актом законодательства в области культуры является действующий базовый закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», который был принят в 1992 году. В свое время он решил много задач и определил основы государственной поддержки культуры.
С 1992 года был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные сферы отношений в области культуры, разъясняющих и конкретизирующих положения Основ законодательства о культуре.
Основы законодательства Российской Федерации о культуре принимались в рамках культурного и правового поля, существенно отличающегося от современного. Они были разработаны и приняты ещё до вступления в силу Конституции Российской Федерации. За более чем полтора десятилетия с момента принятия Конституции Российской Федерации сформировалось новое правовое поле, органичной частью которого должно быть законодательство о культуре.
В условиях продолжающихся экономических, социальных и административных преобразований появились новые факторы, оказывающие существенное влияние на развитие сферы культуры. Вследствие этого, Основы законодательства Российской Федерации о культуре устарели и больше не соответствуют современному состоянию общества и уровню развития законодательной базы, не вписываются в реалии XXI века, не отражают потребности граждан Российской Федерации.
В данной ситуации представляется нецелесообразным сохранять Основы законодательства Российской Федерации о культуре, модифицируя их через новые изменения. По итогам обсуждений в разных аудиториях (профильные ведомства, творческие союзы, работники культуры в регионах и др.), можно говорить о широкой поддержке идеи создания нового федерального закона о культуре.
Новый базовый Федеральный закон «О культуре в Российской Федерации» возглавит и объединит группу отраслевых правовых актов Российской Федерации в области культуры.
Современные реалии общественной и культурной жизни ставят перед законодательством о культуре новые задачи. Радикальное изменение информационного пространства Российской Федерации на рубеже ХХ и ХХI веков, стремительные темпы включения в процессы глобализации, технического переоснащения сферы досуга и развлечений, массовая компьютеризация требуют комплексной и всесторонней модернизации всей системы функционирования культуры.
Принципиально важной задачей законодательства о культуре является сохранение традиционных культурных ценностей, которые должны рассматриваться как основа для развития культурной среды в современной России. Закон должен своими нормами гарантировать сохранение культурных традиций, поддержку традиционной российской культуры, составляющей основу духовности российского народа.
Культурная среда, фундаментом которой служит культурное наследие, может успешно противостоять натиску современной массовой культуры, отвечать на вызовы времени. Ввиду этого закон должен решить задачу усиления позитивного влияния культурного наследия на культурную жизнь современного общества и будущих поколений.
Необходимо создание предпосылок для успешного сохранения и развития культуры в рыночных условиях, в т.ч. на основе развития современных информационных технологий в культуре, а также широкого использования средств массовой коммуникации в целях развития культуры. Важнейшим из этих условий является создание необходимой для нормального культурного развития инфраструктурной среды, прежде всего в провинции.
В проекте федерального закона «О культуре в Российской Федерации» (далее – проект) формулируются правовые нормы, способствующие сохранению и развитию единого культурного пространства России при сохранении всего его многообразия, в том числе способствующие всемерному развитию и совершенствованию программы обучения русскому языку как основы межнационального общения и единства страны.
Сохраняя богатое классическое наследие нашей культуры, необходимо стимулировать и её развитие. Для этого необходимо оказание поддержки тем творческим работникам, кто ищет новые пути в художественном творчестве, осваивает новые технологии в сфере культуры, занимается новаторскими экспериментальными направлениями искусства.
Проект разработан в целях установления правовых оснований для:
– обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, народов, этнических, социально-демографических и иных сообществ Российской Федерации в области культуры;
– определения основных приоритетов и целей государственной политики в области культуры;
– создания благоприятных правовых условий для развития всех видов деятельности в области культуры;
– обеспечения и укрепления единого культурного пространства Российской Федерации;
– обеспечение условий для культурного разнообразия и равноправного диалога между культурными сообществами разных уровней;
– определения участников правоотношений в области культуры и распределения их полномочий;
– урегулирования правового статуса творческих работников и организаций культуры в новых экономических условиях;
– повышения доступности, качества и разнообразия услуг, предоставляемых организациями культуры;
– совершенствования взаимоотношений организаций культуры с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области культуры, а также иными организациями;
– определения инструментария сохранения и развития культуры;
– повышения конкурентоспособности отрасли культуры.
Предметом регулирования являются общественные отношения в области культуры, возникающие между физическими лицами, юридическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
С учётом целей закона и предмета его регулирования проект включает 11 глав.
В главе I «Общие положения» определены основные понятия, задачи законодательства о культуре, принципы правового регулирования отношений в сфере культуры.
Положения статьи 44 Конституции Российской Федерации раскрываются в главе II «Права и свободы человека, этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ Российской Федерации в сфере культуры и государственные гарантии их реализации».
Проект исходит из того, что механизм защиты неотъемлемых конституционных прав граждан на свободу творчества, участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям может быть успешно установлен только путём определения государственных гарантий реализации этих прав и объявления в качестве принципиальной позиции государственного протекционизма в области культуры.
Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и преподавания. В развитие данной конституционной нормы в проект закона включена глава III «Творческие работники», где дано определение этого понятия.
В законопроект введена норма, закрепляющая право творческих работников на создание общественных объединений, в том числе творческих и профессиональных союзов. В связи с идущими в среде творческих союзов спорами, чрезвычайно важным представляется указание в законопроекте на то, что никакое общественное объединение не имеет преимуществ перед другим в отношениях с государством. Законопроект также определяет механизмы взаимодействия государства и общественных объединений творческих работников.
Глава IV проекта «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере культуры» исходит из того, что полномочия Российской Федерации должны максимально способствовать участию федеральных органов власти в обеспечении деятельности в сфере культуры на региональном и местном уровне.
Вместе с тем в законопроекте выделена та сфера федеральных полномочий, которые передаются для осуществления субъектам Российской Федерации. При этом средства на осуществление переданных полномочий должны быть своевременно и в полном объеме предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета.
Особого внимания в проекте закона заслуживает глава V «Государственное регулирование в сфере культуры», определяющая основные цели государственной политики в сфере культуры. В целях повышения эффективности государственного регулирования в данной области при подготовке главы был проанализирован международный опыт государственного и муниципального регулирования в области культуры, лучшее из этого опыта было адаптировано к российским условиям и применено в проекте.
Чрезвычайно важным представляется введенное в проект положение об обязательном учете культурных аспектов во всех государственных и муниципальных программах и проведении обязательной экспертизы этих программ группами специалистов в области культуры.
В рамках главы V отдельными статьями регламентируются государственный учет, государственный мониторинг, создание единой государственной автоматизированной информационной системы в сфере культуры.
Глава VI «Культурная деятельность и организации культуры» призвана создать правовую основу для внедрения инновационных механизмов организации деятельности. Отдельные статьи законопроекта посвящены общим условиям создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры, многофункциональных культурных и образовательных комплексов и др. Также определены виды деятельности в сфере культуры.
Отдельное внимание в проекте уделено особенностям управления организацией культуры, включая право на создание попечительских, наблюдательных, художественных и других советов.
Глава VII «Образование и научно-исследовательская деятельность в сфере культуры и искусства» включает нормы, направленные на обеспечение реализации прав граждан на образование в сфере культуры и искусства, на поддержку научно-исследовательской деятельности в области культуры.
Глава VIII «Национальное культурное достояние и культурное наследие Российской Федерации» содержит правовые нормы, направленные на сохранение культуры России, такие как: обязанности государства по сохранению культурного наследия, порядок определения состава культурного достояния России, понятие особо ценного объекта культурного наследия.
Для сохранения и развития культуры в условиях рыночной экономики необходимо предусмотреть в законе как меры по финансовой поддержке культуры со стороны государства, так и меры по созданию механизмов и инструментов, способствующих успешному экономическому функционированию организаций культуры.
Глава IX «Финансовое, экономическое и иное регулирование в сфере культуры» основой реализации государственных гарантий сохранения и развития культуры объявляет бюджетное финансирование культуры. Провозглашены принципы открытости и гласности при распределении финансирования.
В данной главе освещены также основные вопросы финансовой деятельности организаций культуры, впервые детально рассмотрен механизм финансирования культурных проектов, регулируются аспекты, связанные с фондами развития культуры и грантами в области культуры. Введены нормы, посвященные государственно-частному партнерству в сфере культуры, благотворительной деятельности в сфере культуры.
Чрезвычайно важными является введение в законопроект норм, связанных с отношениями собственности в области культуры. Определены условия приватизации объектов культуры и перечень объектов культуры, не подлежащих отчуждению из государственной собственности.
В главе X «Международное сотрудничество» определены основные цели и приоритеты такого сотрудничества. Необходимым в современных условиях представляется введение нормы, касающейся поддержки соотечественников за рубежом, а также нормы, направленной на возвращение незаконно вывезенных с территории России культурных ценностей.
Глава XI «Заключительные положения» содержит положение об ответственности за нарушение данного закона, положение о признании утратившими силу Основ законодательства Российской Федерации о культуре и о вступлении закона в силу.
Принятие Федерального закона «О культуре в Российской Федерации» послужит реализации стратегических приоритетов развития общества и устойчивости этого развития, в том числе гармоничного развития человека, реализации его духовного потенциала, обеспечению социальной сплоченности и, в конечном итоге, обеспечит создание условий для повышения качества жизни населения России.