Формирование системы органов экологического управления американских штатов происходило под воздействием двух тенденций, свойственных системе государственного управления США в целом. С одной стороны -- усиление роли федерального правительства в ряде сфер социально-экономического регулирования и управления, в том числе в области охраны окружающей среды. Данная тенденция привела к потере органами власти штатов монополии на осуществление ряда функций по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов (борьба с загрязнением вод, регулирование размещения твердых отходов, борьба с шумом). С другой -- усложнение социальных проблем, и в частности экологических, неспособность федерального правительства достигнуть их эффективного решения, что обусловило перераспределение функций между центральным и низовыми уровнями власти и фактическое возвращение штатам полномочий по отдельным аспектам экологической политики. Если для начала 70-х годов характерно доминирующее воздействие первой тенденции, то с конца 70-х годов -- постепенное усиление второй.
Федеральное правительство определяет экологическую политику в целом, осуществляет общее руководство и контроль, оказывает техническую, финансовую и иную помощь, к штатам же перешли основные обязанности по практической реализации федеральной политики и решению экологических проблем регионального масштаба. В штатах этот процесс сопровождался расширением функций государственных аппаратов и образованием департаментов, комитетов, комиссий, агентств, отвечающих за охрану окружающей среды, или соответствующим перепрофилированием уже действующих. Каждый штат создал собственную систему природоохранных органов, различающихся по структуре, сферам и объему полномочий. Но в целом на основе анализа законодательства, результатов исследований советских и зарубежных специалистов, а также в соответствии с принятой в США классификацией можно выделить 4 типа органов управления.
|
|
Управление сориентировано преимущественно на решение хозяйственно-ресурсных проблем. Здесь ключевая позиция принадлежит департаменту природных ресурсов.
Управление преимущественно охраной здоровья населения, которое возглавляет департамент здравоохранения
Управление в высшей степени консолидировано, существует супер-агентство по охране окружающей среды и регулированию природопользования, другие экологические органы координируются агентством или их нет совсем.
Управление в высшей степени рассредоточено, экологических органов более десятка и ни один из них не занимает лидирующего положения.
Структура всех природоохранных департаментов штатов в целом одинакова. Обычно их возглавляет секретарь (министр) или комиссионер, назначенный и подчиняющийся губернатору. В отдельных штатах руководство осуществляется коллегиально. Сильно развиты и юридические службы штатов. Для защиты своих природоохранных интересов в судах отдельные штаты создали специальные отделы при департаментах юстиции, в других эти обязанности выполняют уже действующие отделы. Координацию деятельности органов экологического управления обеспечивают специальные отделы или соответствующие должностные лица, находящиеся непосредственно в исполнительном аппарате губернатора. Немаловажную роль в экологическом управлении штатов играют и общественные организации, объединяющие представителей различных слоев населения, профессий, регионов. В большинстве штатов таких организаций насчитывается до 50, и их общее воздействие на принимаемые решения значительно. Власти штатов проявляют внимание к деятельности общественных организаций, создают условия для непосредственного привлечения последних к управлению, поскольку они наиболее полно знают территориальные и социальные особенности представляемых регионов. К примеру, одна из наиболее авторитетных и мощных общественных организаций штата Орегон -- Совет по охране окружающей среды -- объединяет 70 организаций, среди которых «Граждане штата Орегон за чистый воздух», «Ассоциация зеленой зоны р. Уилламет» и др., а также 2200 индивидуальных членов. Представители Совета приглашаются в природоохранные органы штата для консультаций, обсуждения и составления заявлений о воздействии на окружающую среду, представляют свои законопроекты в легислатуру штата.
|
|
Таким образом, управление охраной окружающей среды и регулирование природопользования в каждом штате -- сложный процесс, протекающий с учетом, как общих тенденций государственного управления, так и исторических, географических, экономических и других особенностей штатов. Штаты проявляют значительную заинтересованность в решении экологических проблем. В некоторых случаях действующее штатное законодательство служит основой для разработки соответствующего федерального законодательства.
|
|
Первыми среди законов, касающихся охраны живой природы, были приняты законы о налоге на владение рыболовным и охотничьим снаряжением, а также законы, требующие получения специального разрешения на занятия охотой и рыболовством. Средства, полученные за счет этих налогов, шли на покупку земель с целью создания заказников для исчезающих видов животных и растений. На эти цели в итоге были собраны миллионы долларов (факт, на который следует обратить внимание тем, кто выступает против охоты).
В 1966 г. конгресс США принял закон о сохранении исчезающих видов млекопитающих и птиц, который преследует цель не только защитить живую природу, но и обозначить рамки проблемы исчезновения ненарушенной природы. Законом было предусмотрено составление списков исчезающих видов с указанием численности оставшихся особей, а также областей их распространения. В 1973 г. этот закон был значительно усилен в результате принятия серии поправок к нему. В законе отмечалось, что его действие ограничивается только пределами территории США, поэтому он не в силах защитить виды, обитающие в других частях земного шара. Была также выделена еще одна категория видов: виды-кандидаты на регистрацию в «Красной книге». Эти виды пока еще не исчезают, но тенденция к их исчезновению уже наметилась. Другая важная поправка к закону состояла в том, что к списку исчезающих видов животных был добавлен список исчезающих видов растений. Кроме того, согласно принятым поправкам, федеральным органам запрещалось воплощать в жизнь какие-либо проекты, создающие угрозу для существования того или иного вида и его местообитания. Несмотря на то что этот пункт поправки к закону не вызвал особых замечаний, при ее рассмотрении в конгрессе именно он стал основой конфликта, возникшего при строительстве плотины на р. Теллико. В том виде, в каком он записан, закон не позволял сопоставлять выгоды от осуществления проектов с возможными последствиями исчезновения видов.
Сразу же после вступления в силу федерального Закона о национальной политике в области охраны окружающей среды (1969 г) во многих штатах были приняты идентичные законы, благодаря чему обеспечено единообразие в применении природоохранительного законодательства. В отдельных случаях штатные законы содержат даже более жесткие, чем в федеральных актах, требования. Особо важную роль законодательство штатов играет в случае пробельности федерального. В частности, штаты занимают определяющие позиции в таких областях, как охрана подземных вод и сельскохозяйственных земель. В штатах Нью-Йорк и Нью-Джерси, например, действуют комплексные законы по охране подземных вод, размещению твердых отходов, охране сельскохозяйственных земель. Специально уполномоченные административные органы штатов провели классификацию подземных источников и разработали стандарты качества вод для различных категорий источников загрязнения. На их основе установлены приоритеты водопользования и осуществляется выдача разрешений. При утверждении водохозяйственных проектов в прибрежной зоне право решающего голоса остается за штатами.
Резко изменился объем участия штатов в экологическом управлении в начале 80-х годов. Началась «децентрализация» управления, штатам переданы основные обязанности по охране окружающей среды в стране. За короткий срок федеральное правительство главным образом методами вне правового регулирования, в частности путем ликвидации или сокращения финансирования природоохранных мероприятий, фактически перестало заниматься проблемами охраны окружающей среды. Признавая неправильным отступление федерального правительства от участия в управлении охраной окружающей среды, Совет по качеству окружающей среды при президенте США все же подтверждает и ошибочность излишней централизации природоохранных обязанностей, предпринятой в 70-х годах. По его мнению, следует развивать методы стимулирования добровольного участия штатов в общенациональной природоохранной деятельности, отказавшись от администрирования.
Как видно, в федеральной природоохранной системе США низовые уровни управления начинают играть существенную роль в реализации политики государства. Правовое определение круга и объема полномочий, а также функций штатных органов представляет сегодня сложный и важный аспект американской деятельности по совершенствованию экологического управления. Практический опыт США полезно изучать и учитывать в разработке соответствующих решений в нашей стране.