Конституционно-правовое регулирование прохождения законопроектов в российском парламенте в полной мере раскрыто в 5 главе Конституции РФ: Федеральное Собрание.
Как известно, парламент РФ или Федеральное Собрание – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.[8]
Прохождение законопроектов в российском парламенте осуществляется путём их первоначального внесения на предварительное рассмотрение. Согласно ст.104 (ч.1) Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;
б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательств Союза ССР;
в) поправок к законопроектам.
При этом следует иметь в виду, что не все субъекты, перечисленные в ст. 104 (п. 1) Конституции РФ имеют право вносить проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Круг этих субъектов определен ст. 134 Конституции РФ. К ним относятся: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы.
Регламентом Государственной думы предусмотрены требования к законопроекту, в случае несоблюдения которых Совет Государственной Думы вправе вернуть законопроект автору законодательной инициативы.
Так, при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104 (ч. 3) Конституции РФ). Такие заключения обязательны по законопроектам о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Одновременно Совету Государственной Думы предоставляется право в случае, если такое заключение не представлено, самостоятельно направлять такие законопроекты вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство РФ.
Если законопроект не соответствует вышеуказанным требованиям, Совет Государственной Думы может возвратить законопроект инициатору для выполнения указанных требований. После их выполнения субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести законопроект в Государственную Думу. Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:
а) o сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных его положений;
б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;
в) о приведении Президентом РФ и Правительством РФ своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.
Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом РФ.
Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы.
Совет Государственной Думы назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или календарь рассмотрения вопросом Государственной Думы на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссию и депутатские объединения, Президент РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — по ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской и субъектов Российской Федерации Совет Государственной Думы, как правило, не позднее, чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний.
В случае, если внесены в Государственную Думу альтернативные проекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее.
До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:
а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта
б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.
Установлено, что обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы.
Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет предоставляет:
а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;
б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;
в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;
г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика и содокладчика от ответственного комитета.
Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее, чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы.
Второй этап законодательного процесса — порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой[9].
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой, как правило, осуществляется в трех чтениях. Обязательным условием рассмотрения законопроекта в первом чтении является его рассылка всем участникам законодательного процесса не позднее чем за три дня до его рассмотрения Государственной Думой.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок или отклонить законопроект, или принять закон.
После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования.
При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов получили достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок предоставления поправок к законопроекту, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — менее 30 дней.
Процедура рассмотрения законопроекта во втором чтении начинается с доклада представителя ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание представителей субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.
Если у депутатов или приглашенных на заседание палаты представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым имеются возражения субъектов права законодательной инициативы.
Автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.
Затем палата переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению.
Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание палаты представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения имеются — те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения.
Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то далее председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых были возражения у авторов поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции. После этого на голосование ставится предложение о принятии каждой поправки.
Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, то председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии каждой поправки.
По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.
После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Специальным решением палаты законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.
Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.
Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. На данном этапе не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Процедура третьего чтения завершается после выступления представителя ответственного комитета, докладывающего о результатах завершения работы над законопроектом и предлагающего внести законопроект на «час голосования».
Третий этап законодательного процесса — принятие федерального закона.
На заседаниях Государственной думы по средам после утверждения порядка работы Государственной Думы проводится «час голосования». По решению Совета Государственной Думы либо по решению палаты может быть определен иной день и иное время проведения «часа голосования». На «час голосования» выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты. К ним относятся:
а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;
б) законопроекты о федеральном бюджете на очередной год (итоговое голосование при рассмотрении в четвертом чтении);
в) законопроекты о ратификации международных договоров Российской Федерации;
г) законы, отклоненные Советом Федерации;
д) законы, отклоненные Президентом РФ;
е) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы.
Во время «часа голосования» не допускается внесение в законы, законопроекты и проекты постановлений поправок, и возвращение к обсуждению в целом либо обсуждение отдельных разделов, глав, статей, частей, пунктов.
Председательствующий на заседании оглашает название закона, законопроекта либо проекта постановления Государственной Думы, после чего осуществляется процедура голосования.
Если законопроект не принимается Государственной Думой в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.
Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной думы, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами в течение пяти дней передаются Государственной думой на рассмотрение Совета Федерации.