К началу 90-х гг. стала очевидной невозможность осуществления реформирования СССР в рамках задуманного умеренного варианта преобразований. Руководство, инициировав перемены, уже вскоре оказалось не в состоянии справиться с теми силами, которые были им же разбужены, оно проявило явное неумение вовремя реагировать на требования общественности, запаздывало с назревшими преобразованиями, оставаясь в кругу идей, никак не соответствовавших распространенным социальным ожиданиям.
Одним из наиболее отчетливых проявлений общего кризиса в стране стал кризис национально-государственных отношений. Будучи многонациональным объединением, Советское государство имело немало проблем в этой сфере - и доставшихся ему в наследство еще от Российской империи, и тех, что возникли уже после 1917 г.
Росту межнациональных противоречий способствовала и неразбериха в национально-государственном устройстве: сформировавшись как унитарное государство, СССР в конституции сохранил внешние черты федерации и конфедерации. Если ранее никакие формальные законоположения в реальности не имели значения, то теперь они стали той базой, отталкиваясь от которой силы, выступающие против союза, стали требовать серьезных изменений в положении различных национальностей. Особенно часто они ссылались на закрепленное в Конституции СССР право наций на самоопределении.
Упорная политическая борьба февраля - апреля 1991 г. (общероссийская шахтерская забастовка с политическими требованиями в поддержку российского руководства, мартовский референдум по вопросу о сохранении СССР, сказавший "да" союзу) завершилась созданием нового союза, на этот раз, между республиками и умеренными центра во главе с М.С. Горбачевым. Это соглашение стало началом нового этапа взаимодействий центра и республик, суть которого заключалась в поисках формулы новой системы отношений между ними, выразившихся в выработке проекта нового союзного договора. После длительных переговоров к августу 1991 г. предполагаемое объединение приобрело ярко выраженные конфедеративные черты.
Такое решение вызвало активное недовольство со стороны консерваторов, в среде которых возникла идея организации заговора, как против новой модели Союза, так и против реформ вообще. Попыткой осуществления замыслов стал путч 19 - 22 августа 1991 г. Быстрый крах консервативной попытки сохранения СССР, свидетельствовавший о слабости центра, не только сорвал создание нового объединения, но и привел к неконтролируемому распаду СССР, завершившемуся известным "беловежским соглашением" президентов России, Украины и Белоруссии о ликвидации СССР и создании особого межгосударственного альянса - Содружества Независимых Государств.
Таким образом, в 1991 г. закончилась история советской государственности. Однако это не стало концом государственности российской. Напротив, она вступила в совершенно новый этап.
Все 90-е годы страна стремилась преодолеть угрозы дезинтеграционных этнополитических процессов. Не случайно в первом же Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в феврале 1994 года отмечалось, что укреплению российского государства препятствуют множество национальных проблем, порожденных "противоречивостью двух изначально заложенных в основу государственного устройства Российской Федерации принципов: национально-территориального и административно-территориаль-ного. Это отчетливо проявилось в то время когда происходило перераспределение властных функций и полномочий между федеральными органами и субъектами Федерации"[1]. Важно подчеркнуть, что в этом выводе руководитель страны впервые за многие десятилетия развития модели "социалистического федерализма" признал, что причина этнической напряженности, угрожающая безопасности России заложена в самой структуре государства.
Дезинтеграционный этнополитический механизм в стране, заведенный социалистическим экспериментом национально-государственного строительства, усиленный, с одной стороны, неудачей правящего класса решить накопившиеся в обществе социально-экономические и культурно-национальные проблемы, с другой - борьбой М.Горбачева и Б.Ельцина с опорой на автономии, предопределили не только распад СССР, но и создали серьезную угрозу целостности Российской Федерации. В этих условиях слабая государственная власть была вынуждена идти на компромиссы, которые заключались в обмене власти и собственности на политическую поддержку республиканских элит.
Распавшийся Советский Союз оставил весьма сложное наследство России в виде экономического кризиса, всеобщего социального недовольства и, наконец, отсутствия реальной российской государственности. Таким образом, необходимо было действовать одновременно в нескольких направлениях.
Наряду с экономическими преобразованиями важнейшей задачей России являлось формирование системы государственной власти. Несовершенство ее механизма, доставшееся в наследство от СССР, привело к тому, что выработка основ политической системы России происходила в упорнейшей политической борьбе, развернувшейся между исполнительной и законодательной ветвями власти, вызванной отсутствием четкого разграничения полномочий президента и Верховного Совета.
Политическое противостояние, продолжавшееся в течение второй половины 1992 - 1993 гг., прошедшее через попытки проведения импичмента президенту и объявление чрезвычайного положения, референдум о доверии и Конституционное совещание, в конечном итоге логически завершилось вооруженным конфликтом властей в Москве в октябре 1993 г. В силовом поединке победу одержала исполнительная власть, получившая, тем самым, возможность начать реформирование государственного механизма.
Главным направлением этой деятельности явилась борьба за проведение выборов в законодательные органы и одновременно референдума по принятию новой Конституции РФ. Согласно предложенной президентской стороной Конституции Российская Федерация должна была стать президентской республикой с двухпалатным парламентом (Федеральным собранием, состоящим из Совета Федерации и Государственной думы). Большинство на референдуме высказалось за принятие новой модели высшей государственной власти в России.
Сложным вопросом организации власти в течение 1991 - 1995 гг. оставался и вопрос о формировании новой системы взаимоотношений между российским центром и субъектами федерации.
В формировании Российского федеративного государства доктринальной проблемой являлось разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его эффективность в управлении, а с другой - самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их предметов ведения.
От того, как разграничены по существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государство в жизни общества. Либо оно будет служить объективным экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития, либо будет тормозить это развитие, играя отрицательную роль в общественно-политической жизни страны.
В силу особенностей развития постсоветской России процесс разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами пошел двумя путями: договорным и конституционным. После распада СССР инерция договорных отношений оказалась достаточно сильной. Она обусловила подписание в марте 1992 года Федеративного договора, а после принятия Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года подписание договоров со всеми субъектами.
Однако, такие национальные республики, как Татария, Чечня, Башкирия и другие, настаивали на их особом статусе в рамках Российской Федерации. В целом, после длительного процесса противостояния удалось найти относительно приемлемые формы разграничения полномочий и заключить договора с большинством республик, однако многие проблемы остались нерешенными.
В этой связи в анализе современных договорных отношений надо исходить из того основополагающего факта, что Россия - федерация конституционная, а не договорная. Договоры заключаются не между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной власти - федеральными и региональными, и только по вопросам разграничения своих полномочий и ответственности по предметам совместного ведения.
Поэтому разграничение предметов ведения и полномочий помимо Конституции и федеральных законов договорами и соглашениями носит вспомогательный характер. Очевидно, что во многом, поэтому договоры в постсоветской России представляют собой вынужденную и временную форму компромиссов в преодолении наследия "социалистического федерализма", но при условии обязательного соблюдения принципов Конституции Российской Федерации.
С января 1996 года - момента заключения договоров со Свердловской и Калининградской областями, процесс выравнивания прав субъектов Федерации вышел на качественно новый уровень. Договорный процесс обрел соответствие требованиям Конституции и стал неотъемлемой частью правовой системы страны. Начался новый этап договорных отношений, который закончил период "суверенной приватизации" федеральных полномочий. Отношения регионов и федеральных властей все больше уходят от политического и законодательного противостояния, постепенно переходя в конструктивный диалог.
Таким образом, российская государственность в начале 90-х гг. начала приобретать все более определенные формы.
После распада СССР унаследованные Россией институты и традиции власти оказались принципиально не приспособлены для решения новых задач. В постсоветской России, ушедшей от тоталитарной власти, планово-распределительной экономики, отсутствовала правовая основа качественно новых политических, экономических и социальных отношений, которые вступали в противоречия с практикой, формировавшейся в течение многих десятилетий. Государственная власть в переходный период потеряла управление многими общественно-политическими и экономическими процессами, которые она раньше контролировала благодаря мобилизационной системе "Партия/Государство".
Модель "социалистического федерализма", унаследованная Россией от распавшегося СССР, из-за противоречия между территориальным и этническим принципом внутреннего государственного устройства, постоянно рождала напряжение и конфликты в процессе государственного становления страны. Фактически все годы реформ Россия стояла перед двойным вызовом: надо было срочно реконструировать принципы управления старой системы "Партия/Государство" и одновременно бороться с распадом самого государства.
В борьбе за целостность России федеральная власть, с одной стороны, зачастую шла по пути перераспределения собственности и власти в пользу республик в ущерб краев и областей, а с другой - она допустила трагическое противостояние в Чечне.
Слабость государственной власти в постсоветской России объяснялась недостаточным качеством и ритмом законодательной деятельности. Многие из принятых в середине 90- годов законов не относились к числу особо необходимых, отражали зачастую ведомственные или корпоративные интересы. В большой степени бессистемность законодательной деятельности была обусловлена отсутствием ясных представлений о необходимой структуре и содержании российского правового пространства.
Правовой беспредел привел к тому, что в некоторых субъектах федерации не было официальных текстов региональных законов, в результате чего в ряде мест одновременно действовали прямо противоречащие друг другу нормативные акты. Имели место случаи прямой отмены властями субъектов федерации принципиальных нормативных актов федеральной власти или издание правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации.
Новая Конституция России, закрепившая равноправие субъектов Российской Федерации, верховенство Основного закона и федеральных законов на всей территории страны, впервые открыла дорогу настоящему эволюционному строительству подлинной федерации.
Таким образом, проблемы государственного развития России в конце ХХ века заключались в эволюционных демократических преобразованиях, в ходе которых должны быть достигнуты следующие цели:
· защита прав и свобод человека;
· создание стабильных рыночных механизмов функционирования экономики;
· сильная государственная власть, формирование и развитие правовых институтов государства, подконтрольных обществу;
· формирование институтов гражданского общества;
· развитие широкого местного самоуправления;
· повсеместное развитие культурно-национальной автономии;
· обретение обществом и властью самоидентичности российской цивилизации
Очевидно, только при этих условиях возможно достижение оптимального внутреннего государственного устройства России, достойное и устойчивое развитие нашей страны в XXI веке.
3. Земским собранием Белгородского уезда Курской губернии в числе мировых судей был избран чиновник уездной оценочной комиссии А. Поляков. Однако губернатор запретил Полякову выполнять обязанности мирового судьи на том основании, что тот не имеет высшего юридического образования. Правомерны ли действия губернатора, если остальным требованиям к личности мирового судьи Поляков отвечает? Каким образом может быть урегулирован этот конфликт?
Действия губернатора не правомерны. В соответствии с п. 1 гл. II „ Учреждений судебных установлений “ от 20 ноября 1864 г. «в мировые судьи могут быть избраны те из местных жителей, которые получили образование в высших или средних учебных заведениях »(т. е. не указано, что образование должно быть обязательно юридическим).
Порядок урегулирования подобных конфликтов прописан в гл. IV „Положения о губернских и уездных земских учреждениях “ от 1 января 1864 г.: «В случае возражений Начальника Губернии против постановлений Земского собрания, оно рассматривает подробно обстоятельства, подавшие повод к возражениям, и постановляет свое окончательное заключение, копия с которого сообщается Начальнику губернии. Вторичное постановление Земского Собрания входит в силу и проводится в исполнение, но Начальник губернии имеет право, под личною своею ответственностию, остановить исполнение тех постановлений, которые он признает незаконными... »
Литература:
1. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге ХХI века: состояние и перспективы федеративного устройства. — М., 1996.
2. Вдовин А.И. Особенности этнополитических отношений и формирование новой государственности в России — М., 1993.
3. Воронин А.В. История Российской Государственности. — М., 1999.
4. История СССР (с древнейших времён до конца XVIIIв.)//под редакцией Б.А.Рыбакова. — М.: «Высшая школа», 1983.
5. Котляр Н.Ф. Древнерусская государственность. — М., 1998.
6. Медведев Н.П. Становление федерализма в России. — М., 1995.
7. Отечественная история (вторая половина XIX в). "Судебные уставы" 1864 г. – М., 2003.
8. Рыбаков Б.А. Киевская Русь и древнерусские княжества ХИ-Х1П вв. — М., 1993.
9. Согрин В. Политическая история современной России. — М., 1994.
10. Титов Ю.Г. Хрестоматия по истории государства и права России. — М., 1999.
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Об укреплении Российского государства... С.48.