Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект федерального закона № 489161-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий"

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона № 489161-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается поэтапное повышение возраста, по достижении которого будет назначаться страховая пенсия по старости, на 5 лет для мужчин и 8 лет для женщин к 2028 и 2034 году соответственно, при сохранении всех существующих льгот по досрочному выходу на пенсию.

Действующий пенсионный возраст - 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин - впервые был установлен в 1928 году. Право на назначение пенсии по "старости" предоставлялось только для отдельных категорий рабочих и лиц, занятых на подземных работах, и только в 1956 году право на получение пенсии по "старости" было предоставлено всем гражданам, достигшим указанного возраста. При этом средняя продолжительность жизни в 1928 году была 40,2 года у мужчин и 45,6 лет у женщин, а в 1956 году составляла 61 год у мужчин и 69,8 лет - у женщин.

Изменение динамики данного показателя видно из следующей таблицы:

Таким образом, статистические данные свидетельствуют о том, что только с 2000 года средняя продолжительность жизни увеличилась на 8,2 года (у мужчин - на 10,5 лет, у женщин - на 6 лет). Более того, по демографическому прогнозу Росстата до 2035 года средняя продолжительность жизни должна достигнуть к 2020 году 74,6 года, а к 2035 году - 82,2 года. При этом в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2018 года № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 года № 204) поставлена задача по достижению к 2024 году средней продолжительности жизни в 80 лет, а к 2030 году - свыше 80 лет.

Увеличение продолжительности жизни ведет к увеличению доли населения, получающего пенсию по старости. Так, с 1940 года эта доля выросла более чем в 15 раз. Изменение соотношения общей численности населения и населения, получающего пенсии, видно из следующей таблицы:

млн.человек

Одновременно прослеживается тенденция по снижению численности занятых в экономике, приходящихся на одного пенсионера. Между тем, именно этот показатель лежит в основе солидарной пенсионной системы, когда за счет страховых взносов за работающее население оплачиваются пенсии. Максимальная занятость в предыдущие периоды поддерживалась самыми разными способами, в том числе угрозой уголовного наказания по статье 209 "Занятие бродяжничеством или попрошайничеством, либо ведение иного паразитического образа жизни" Уголовного кодекса РСФСР, которая была отменена в 1991 году. В настоящее время этот коэффициент приблизился к 1,1 и стремится к 1. Текущее значение данного коэффициента обосновывается численностью населения в трудоспособном возрасте, численностью работающих, за которых уплачиваются страховые взносы, и численностью пенсионеров. Так, в 2018 году при численности населения в трудоспособном возрасте 82,3 млн.человек, численность работающих, за которых уплачиваются страховые взносы, составляет только 53 млн.человек, а численность пенсионеров составляет 46,5 млн.человек.

Государство гарантирует выполнение всех своих социальных обязательств. В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 15.12.2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами. Таким образом, государство гарантирует, что пенсии будут выплачиваться в соответствии с действующим пенсионным законодательством. Следующая таблица характеризует динамику межбюджетного трансферта, который направляется из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации с момента его создания до настоящего времени:

млрд.рублей

Таким образом, трансферт из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации, который начинался в 1992 году с суммы
54 млн.рублей, увеличился в настоящее время в 63 589 раз и почти достиг
3,5 трлн.рублей.

Динамика трансферта из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации также характеризуется следующим графиком:

Комитет отмечает, что рост размера трансферта из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации значительно ускорился с 2001 года и, как показывают расчеты, имеет тенденцию к дальнейшему росту. К настоящему времени размер указанного трансферта составляет около 20 процентов от общего объема расходов федерального бюджета.

При сопоставлении размера трансферта из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации и соотношения численности работающих, за которых уплачиваются страховые взносы, к численности пенсионеров выявляется зависимость, по которой его объемы увеличиваются при уменьшении указанного соотношения, что иллюстрируется на графике:

Комитет обращает внимание, что в случае сохранения инерционного сценария развития пенсионной системы при сохранении текущих демографических тенденций социальные взносы все в меньшем объеме будут обеспечивать выплату текущих пенсий, и в период 2024-2026 годов поддержание пенсий на текущем уровне с возможностью ее пересчета только в пределах инфляции потребует увеличение трансферта из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации не менее чем до
5 трлн.рублей.

Дальнейшее увеличение нагрузки на федеральный бюджет в части покрытия дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации приведет к отвлечению средств федерального бюджета, которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 года № 204 необходимо в приоритетном порядке направить на реализацию национальных проектов в области демографии, здравоохранения, образования, жилья, дорог и др. Кроме того, Президентом Российской Федерации поставлена задача по увеличению размеров пенсий, путем "обеспечения роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции".

Комитет отмечает, что одновременно с принятием рассматриваемого законопроекта Правительство Российской Федерации предлагает ратифицировать Конвенцию № 102 "О минимальных нормах социального обеспечения", принятую 35-й сессией Генеральной конференции Международной организации труда в г. Женеве 28 июня 1952 г. и требующую установление размера пенсии по старости не менее 40 процентов утраченного заработка.

Инерционный сценарий развития пенсионной системы не позволит реализовать положение указанной Конвенции в полном объеме, поскольку федеральный бюджет при сохранении пенсионного возраста, установленного на настоящий момент, в перспективе сможет обеспечивать выплату пенсий только на текущем уровне.

При этом Комитет учитывает факт роста поступлений от страховых взносов и от налога на доходы физических лиц, связанный с ростом номинальных заработных плат (за последние 6 лет в среднем на 9 процентов) и улучшением налогового администрирования. Однако рост заработной платы в настоящее время уже не в состоянии компенсировать сокращение количества работающих, которое влияет на фонд оплаты труда - базу налога на доходы физических лиц и страховых взносов. Так, долгосрочный прогноз Минэкономразвития России от 26 сентября 2016 года свидетельствует о замедлении темпов роста фонда оплаты труда по сравнению с показателями, используемыми при прогнозировании в 2012 году основных показателей развития пенсионной системы:

- по 2016 году с 22 649 млрд.руб. до 19 480 млрд.руб.;

- по 2017 году с 25 082 млрд.руб. до 20 664 млрд.руб.;

- по 2018 году с 27 660 млрд.руб. до 21 896 млрд.руб.;

- по 2025 году с 49 844 млрд.руб. до 31 557 млрд.руб.;

- по 2030 году с 73 551 млрд.руб. до 40 056 млрд.руб.

В настоящее время проводится активная работа по улучшению администрирования страховых взносов. Так, после передачи полномочий по администрированию страховых взносов налоговым органам с 1 января 2017 года отмечено значительное увеличение поступлений страховых взносов, в том числе благодаря активной работе по взысканию накопленной за предыдущие периоды задолженности. По итогам 2017 года при сохранении на прежнем уровне размеров тарифов страховых взносов темпы роста поступлений страховых взносов в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации на 1,8 п.п. превысили темпы роста заработной платы (107,2 процента по данным Росстата за 2017 год), в том числе темпы роста поступлений в Пенсионный фонд - на 1,5 п.п. Поступления страховых взносов, зачисляемых в Пенсионный фонд, в 2017 году составили 4 490,0 млрд.рублей, что на 8,7 процентов или на 358,6 млрд.рублей больше 2016 года.

Работа по улучшению администрирования страховых взносов дает свои результаты, и она должна быть продолжена. Однако возможности получения дополнительных доходов ограничены и во многом исчерпаны.

Анализ предложений о повышении страховых взносов в качестве одного из источников привлечения дополнительных средств на увеличение пенсий показывает следующее.

В России бремя по уплате страховых взносов в случае работы по найму целиком возложено на работодателя. За себя страховые взносы уплачивают только физические лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, иные лица, занимающиеся частной практикой).

Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации сложился самый высокий уровень нагрузки на фонд оплаты труда, что видно из следующей таблицы:

% к заработной плате

При этом даже существующая на сегодняшний день нагрузка на фонд оплаты труда серьезно снижает конкурентоспособность российских предприятий на мировых рынках.

Поэтому вопрос, который ставит бизнес, - это вопрос снижения нагрузки на фонд оплаты труда как одного из условий экономического роста экономики.

Комитет также неоднократно обращал внимание на необходимость рассмотрения данного вопроса.

Так, предложение о снижении совокупного тарифа страховых взносов во внебюджетные фонды с 34 до 30 процентов было представлено в Рекомендациях парламентских слушаний на тему "Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики: выбор приоритетов", утвержденных решением Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам от 11 октября 2016 года.

В Рекомендациях парламентских слушаний на тему "Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", утвержденных решением Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам от 21 июля 2017 года, также отмечалось, что "действующая в России нагрузка на фонд оплаты труда самая высокая в мире, первоочередной задачей налоговой политики на среднесрочный период для повышения конкурентоспособности России на рынках труда и капитала должно стать снижение нагрузки на фонд оплаты труда с одновременным расширением налоговой базы, в том числе путем вывода экономики из тени".

Таким образом, по мнению Комитета, возможности повышения доходов Пенсионного фонда Российской Федерации за счет повышения тарифа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование представляются исчерпанными. Чрезмерное усиление нагрузки на работодателей продолжит тенденцию ухода определенной доли экономических субъектов в теневой сектор экономики и минимизации своих обязательств остальными, в том числе сокрытию реальных сумм выплат работникам.

Это, в свою очередь, повлечет за собой серьезные потери и в поступлениях от налога на доходы физических лиц. В результате таких действий потери поступлений в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации могут значительно превосходить поступления от повышения тарифа страховых взносов.

В этой связи Комитет разделяет позицию Правительства РФ о снижении тарифа страховых взносов с 26 до 22 процентов (и 10 процентов свыше установленной предельной величины базы для исчисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование) и установлении его на постоянной основе. Фиксация ставки страховых взносов на пенсионное страхование обеспечит предсказуемость для бизнеса в части нагрузки на фонд оплаты труда. Соответствующий проект федерального закона в настоящее время рассматривается Государственной Думой (законопроект № 489169-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, статью 9 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации").

По мнению Комитета, в целях дополнительного повышения пенсионного обеспечения в дальнейшем может быть рассмотрен вопрос о развитии системы добровольного пенсионного страхования.

Комитет учитывает международный опыт по повышению пенсионного возраста. Меры, направленные на повышение пенсионного возраста для решения проблемы сбалансированности пенсионной системы, реализовали многие страны.

Анализ приведенной таблицы показывает, что в основном такие меры вводились как меры преодоления экономического кризиса.

Аналогичные предложения обсуждались Правительством Российской Федерации в середине 1990-х годов. Однако в Российской Федерации в период кризиса 2008 года подобные решения не были приняты, а государственная политика выстраивалась по принципиально иному пути. Так, в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 г. № 213-ФЗ введена валоризация величины расчетного пенсионного капитала застрахованного лица, исчисленного при оценке его пенсионных прав.

Анализ всех перечисленных факторов свидетельствует о том, что сохранение действующего пенсионного возраста по "старости" на уровне, установленном в 20-х годах прошлого века, не позволит решить задачу по увеличению пенсий и улучшению качества жизни пенсионеров. Принятие настоящего законопроекта позволит уже в 2019 году увеличить пенсии в среднем на 1 тысячу рублей (или на 7 процентов), то есть практически в два раза выше прогнозируемой инфляции. Предполагается, что такая тенденция по увеличению пенсии сохранится, как минимум, на протяжении 6 лет, что позволит к 2024 году увеличить средний размер пенсии более чем на
30 процентов по сравнению с 2018 годом.

Комитет отмечает сбалансированность предлагаемого решения в текущей социально-экономической и демографической ситуации и рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона № 489161-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий" в первом чтении.

Председатель Комитета А.М.Макаров