Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации
Приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России принадлежит бюджетному Кодексу (БК РФ), принятому в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года. БК РФ установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса на территории Российской Федерации. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
БК РФ дает следующее определение бюджетной системы: “основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов”. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты
государственных внебюджетных фондов;
второй уровень - бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
третий уровень - местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).
Как видно, бюджетное устройство РФ определяется ее государственным устройством - в унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня - государственный бюджет и местные бюджеты (однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней (нижестоящих государственных и административно-территориальных единиц) не входят в бюджеты вышестоящих уровней). Необходимо также отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды, являясь элементом финансовой системы (общегосударственные финансы) не включались в бюджетную систему.
Бюджетное законодательство РФ содержит понятие “консолидированный бюджет” - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов, находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ.
Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.
В разделе II "Доходы бюджетов" БК РФ проводится грань между налоговым и бюджетным законодательством, между доходами различных уровней бюджетной системы.
Состав доходов бюджетов в определении БК представлен на схеме 1.
Схема 1. Состав доходов бюджетов
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. Суммы предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитываются в доходах соответствующего бюджета в пределах лимитов.
К неналоговым доходам относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; иные неналоговые доходы[1].
В БК также регулируются и определяются понятия собственного и регулирующего доходов бюджета.
Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закрепленные законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. К собственным доходам бюджетов относятся:
- налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов;
- неналоговые доходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
- безвозмездные перечисления.
Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, а также бюджета государственного внебюджетного фонда.
Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.
15 января 2004 г. МНС сообщило о предварительных итогах по сбору налогов в бюджетную систему РФ. Во все уровни бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, было собрано 3636 млрд. руб. В федеральный бюджет, за исключением ЕСН, зачисляемого в федеральный бюджет, поступило 1311,7 млрд. руб., а в консолидированные бюджеты субъектов РФ – 1359,6 млрд. руб. В бюджеты государственных внебюджетных фондов было аккумулировано 964,7 млрд. руб., в том числе ЕСН, зачисляемый в федеральный бюджет[2].
Структура налоговых поступлений в бюджетную систему представлена на рис. 1.
Рис. 1. Структура налоговых поступлений в 2003 г.
Как видно из рисунка, примерно одинаковую долю в совокупных налоговых поступлениях имеют федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ – 37% и 36% соответственно. 27% всех налоговых платежей в 2003 г. поступило в бюджеты государственных внебюджетных фондов.
В первый уровень бюджетной системы, куда, как известно, входит федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, поступает около 60% всех налоговых доходов, а на региональный и местный уровень – 40%.
Нужно отметить, что в любой развитой федеративной стране такая ситуация не приемлема, поскольку именно местный уровень в совокупности должен аккумулировать основной объем средств. В российских же условиях, когда цивилизованные финансовые основы организации местного уровня власти еще не сформированы, более разумно концентрировать финансовые ресурсы в руках федерального правительства, нежели отдавать их на уровень субъектов РФ.