Государственное управление как один из важнейших видов социального управления может быть исследовано с различных точек зрения: исторической, политологической, правовой, экономической, организационной, институциональной, технологической, психологической, социологической, этической и др.
С юридической точки зрения государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.
Исходными моментами в понимании сути правового регулирования общественных отношений в государственном управлении, если признать демократические ценности - правовое государство и гражданское общество, служит представление о праве и законе, об их месте и роли в создании условий для развития прав и свобод личности. Но не маловажное значение имеет то, что понимается под ролью, сущностью и значением государства, а, также и управления им.
Если в одном случае поставить понимание государства как системы господства, воздействия и подчинения, а в другом - приоритеты оказания услуг обществу, человеку, приоритеты социального развития на основе ограниченного законом государственного вмешательства, то и результаты понимания государственного управления будут принципиально иными.
Именно поэтому естественной основой понимания правового регулирования отношений государственного управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти и управления как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.
Со времен древнего Рима право (jus), в широком смысле, не просто совокупность национальных законов (lex), обязательных для граждан государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и ценностях, о гуманизме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и должном в частном и общественном поведении.
По замечанию Л. Фейербаха, «право первоначально не зависит от закона, а наоборот, закон зависит от права. Закон закрепляет только то, что является правом и по праву, только превращает право в долг для других».
С помощью права многообразие проявлений общественной жизнедеятельности людей получает свою упорядоченность в их личных, коллективных и общественных взаимосвязях. Правовое регулирование общественных отношений вводит их в определенные рамки публичных (с государственной властью) и международных отношений, играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и согласовывая личное и коллективное, частное и общественное, индивидуальное и всеобщее. Как гласит античный афоризм, «право - это искусство добра и справедливости».
В различных странах сложились разнообразные обычаи и традиции, условия и культура общественной и частной жизни. Государство, занимая свое исключительное место в политической системе общества, обеспечивает различными способами условия взаимного существования и деятельности многих других институтов своего сообщества. Государство, являясь субъектом всей правовой системы, обеспечивает каждому отдельному субъекту права (от гражданина до общества в целом) возможности самовыражения, саморазвития и самоутверждения, как в собственных границах, так и в масштабах всей человеческой цивилизации или ее геополитических подсистем.
Зависимость и связанность государства и права исторически предопределяет состояние и возможности правовых механизмов в обществе, с помощью которых регулируются общественные отношения.
«Право не зависит от государства в такой мере, чтобы государство могло освободить себя от самого права, - отмечал Г. Еллинек. - В его власти, - как фактической, так и юридической, - придать тот или другой характер права порядку, но не решать вопрос о его существовании».
Действительный же порядок в обществе невозможен без развитой демократической государственности. Дело в том, что зависимость и связанность государства и права ведут к важным последствиям в обществе, с чем сопряжено применение правовых механизмов регулирования общественной жизнедеятельности. Потребность цивилизованного человеческого общества в правовом регулировании, как и в самом государстве, объясняется, очевидно, природой и культурой человека.
Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ.
В условиях демократии это достигается путем правоприменительной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.
Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая государством в процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы государства.
Собственно само правовое регулирование рассматривается как часть государственного управления, поскольку эта функция принадлежит исключительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при этом монополией на правоприменительную и правоохранительную деятельность.
Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются через задачи и функции государства по управлению делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи с организацией и функционированием органов государственной власти в соответствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией функций государственной власти в соответствии с компетенцией и полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества и государства.
Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права. Они возникают между людьми и их организациями в самых разнообразных сферах деятельности.
Правовые отношения государственного управления - это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества.
Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии, и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти. Всякое правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между отдельными субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера поведения означает установление его границ (допустимых рамок). Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административных актов, правонарушений, событий и т.д.).
У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя структура - системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов. Их четыре:
1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности (совокупности правоспособности и дееспособности, включающей деликтоспособность);
2) содержание правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность;
3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения, т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование;
4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические факты (события).
Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанностями совершать определенные действия. В сфере государственного управления это, прежде всего, государственные органы, должностные лица, представители власти, государственные служащие.
Содержание правоотношений – отношения субъектов
В общем виде управленческие отношения по их субъектам (сторонам, участникам) и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить: внешние и внутриорганизационные.
Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными лицами, представителями власти и государственными служащими с гражданами, их организациями общественно-политическими, коммерческими и некоммерческими и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями, органами местного самоуправления, иностранными государствами, их гражданами и организациями, международными организациями.
Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные, внутриаппаратные) имеют место в структурном субординационно-иерархическом плане: между начальниками и подчиненными (вышестоящими и нижестоящими), равнозначными, несоподчиненными государственными органами, их должностными лицами и государственными служащими.
Общим объектом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества. В каждом конкретном правовом отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения.
Тем самым объект - это то, по поводу чего возникает правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности, личные нематериальные блага также могут составлять предмет правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций государственного управления).
Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо прекращения правоотношений, т.е. это такие факты, с наличием которых законодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они возникают в результате юридически значимых действий (бездействия) и событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате волеизъявления, т.е. выражения воли людей (например, подача жалобы на неправомерные действия представителя власти). И, неволевые - события, влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет их обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими полномочиями).
Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны, в конечном счете, с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.
Правоотношения подразделяются:
а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления, регулируя порядок и процедуры его осуществления). Как правило, материальные отношения регулируются посредством процессуальных норм. Так, например, процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел, регулируются административно-процессуальными нормами (отношения, возникающие при рассмотрении заявлений и других обращений граждан в органы государственной власти);
б) по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;
в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные (деликтные).
3.Правовое регулирование государственного управления
Сфера правового регулирования государственного управления определяется не только границами практического осуществления государственной власти, т.е. собственно работой субъектов этой деятельности государства по реализации их задач и функций, но и всеми иными проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и отношения.
Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных отношений, в том числе, безусловно, и тех, которые складываются в сфере осуществления государственной власти и управления. Однако служебная роль государства как ведущего субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления и других форм общественной и частной самодеятельности. Ведь эти общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно, а, напротив, требуют государственной регуляции, поддержки, санкционирования, охраны благоприятных, желаемых для общества явлений и запрета негативных, обеспечения государственного принуждения.
При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом всех форм собственности преимущественной становится тенденция косвенного государственного управления, что в экономической сфере проявляется в формах государственного регулирования. Этим подчеркивается самостоятельность корпоративного управления различных структур, их юридическое обособление. Ввиду этого проводится курс на обеспечение нормальных условий для их успешной деятельности, на выработку государственной политики и установление организационно-правовых основ рыночных отношений, на стимулирование предпринимательства, конкуренции и т.п.
В современных условиях правовое регулирование государственного управления в России преимущественно фокусируется на:
- разработке правовых механизмов реализации государственной политики, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных целевых программах (по инвестициям, жилищной реформе, топливно-энергетическому снабжению и т.д.);
-в установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равноправия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты прав потребителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
- в создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании функционирования различных объектов негосударственного сектора; координации функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
- в обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
- в осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.
В законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления признается законодательная форма. Однако на практике оно ведется преимущественно в подзаконном порядке.
Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои особенности и специфическое выражение, что следует учитывать при его анализе и оценке. Отличия правового регулирования государственного управления в том, что оно имеет свой особый предмет. К нему относятся те общественные отношения, которые подвергаются правовому регулированию в данной сфере осуществления государственной власти и управления. Отличия заключаются также и в том, что здесь имеется и свой особый метод правового регулирования, который есть сочетание юридических средств и техники. Его составляют, главным образом, юридические определения средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их организаций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое, таможенное, финансовое, валютное, кредитное и другие виды государственного регулирования осуществляются в рамках федерального правового регулирования (ст. 71 Конституции РФ). Регулирование режима пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное и другое регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).
Поэтому, нельзя согласиться с трактовкой правового регулирования государственного управления только как «деятельности государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования». (Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997. С. 207. И дальнейшие переиздания 2015, 2016г.г.), так как это весьма узкое понимание, не отражающее многих аспектов этого процесса.
Понятие «правовое регулирование» более широкое, охватывающее такие разновидности, как нормативное, законодательное регулирование.
В свою очередь, нормативное регулирование шире законодательного, так как подразумевает, в отличие от законодательного (в форме законов), введение правовых норм другими актами. Например, международными договорами Российской Федерации, обладающими большей юридической силой, чем законы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), либо указами Президента Р Ф (ст. 90) или постановлениями Правительства РФ (ст. 115), имеющими нормативный характер подзаконного значения. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая законодательное (ст. 76). Кроме этого, правовое регулирование может быть законодательно – отраслевым. Оно включает конституционное, административное, административно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданско-процессуальное, трудовое, финансовоеи др. В зависимости от сферы правоотношений, которые подлежат тому или иному виду правового регулирования определяется предмет такого регулирования.
Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом (объектом) и методом регулирования.
Под объектом правового регулирования понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности общества. Все юридические отрасли охватывают общественные отношения, урегулированные нормами права, но каждая отрасль имеет свой предмет регулирования - определенный круг общественных отношений.
Предметом конституционного (государственного) права как ведущей отрасли российского права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием основ конституционного строя Российской Федерации, взаимоотношений между государством и личностью, федеративного устройства, организации и деятельности системы государственной власти и местного самоуправления. Предметом административного права являются общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами.
В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме правового регулирования, что обусловлено публично-правовой природой Государственной службы. Это связано с тем, что теория права традиционно различает публичные (административные для госслужащих) и частные правоотношения, возникающие у госслужащих при исполнении ими должностных обязанностей. В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают особым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать государственные, социально значимые (и в этом смысле политические) задачи, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью различных отраслей законодательства. Госслужащие выступают представителями публичной организации государства (госорганов) и непосредственными исполнителями его публично-властной воли, а, следовательно, являются субъектами публично-правовых отношений, т.е. они - субъекты публичного права. Профилирующей отраслью регулятивного типа среди отраслей публичного права является административное право, использующее специфический метод централизованного, властного регулирования. Такой административный режим характерен для госслужащих и муниципальных служащих, также являющихся субъектами публичного права.
Предметом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности органов государства для решения многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых проблем различной масштабности.
В более конкретном плане его предметное содержание составляют цели, функции, государственно-правовые институты, структуры, принципы, организационно-правовые средства, меры, формы, методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы государственного управления. Правовое регулирование направлено на юридически формальные, главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в управленческих процессах и отношениях.
Государственное управление, как управление делами государства и общества, осуществляют все государственные органы и учреждения. Это управление реализуется, прежде всего, в законодательной, исполнительной и правосудной формах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды) деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом каждой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область) ответственности (компетенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.
Государственное управление в деятельности исполнительных органов - один из видов деятельности государства по управлению делами общества. Этому управлению свойственны такие черты, как:
- организующий публичный характер;
- функциональная реализуемость непосредственно в процессе исполнительной деятельности в сферах межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.),
- административно-политическая (оборона, внутренние дела, госбезопасность, иностранные дела и др.),
- подзаконный и правоприменительный характер деятельности.
Более подробно Указ Президента РФ от 09.03.2004 №314.
1. Установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
2. Установить, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.
Для целей настоящего Указа:
а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
б) под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
в) утратил силу. - Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649;
г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Субъекты государственного управления, осуществляющие исполнительные функции, наделены государством полномочиями регулирования и выступают от имени государства.
Правовое регулирование государственного управления есть упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм, социальную справедливость, историческую преемственность, устойчивость и надежность общественных процессов и отношений, посредством нормотворческой и нормоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов в сфере управления государственными делами.
Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии юридического воздействия государства на все государственно - общественные отношения.
Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил общественной жизнедеятельности; актуализация господства всеобщей воли, выражаемой государством, в настоящей и текущей государственно-управленческой деятельности, легитимации и юридическое единство государственных органов в рамках единого публично-правового лица, форм и методов его планомерной деятельности, балансирования интересов; выработка арсенала средств государственного управления, обеспечивающего целостность и централизующую роль закона в государственной жизни.
По сути, содержанием такого регулирования становятся не столько технологии практического осуществления управленческой деятельности, сколько технологии выработки, принятия и реализации государственных решений как механизмы обеспечения эффективности государственного управления, стратегические средства влияния государства на социум, на процессы его формирования, функционирования и развития.
Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов.
Это достигается способами планомерной, централизующей деятельности органов государственной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма, противодействующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив, предполагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует отделению его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда подчинить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также отметить, что планомерная деятельность государства никоим образом не предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и действий. Речь идет именно о государственном планировании и прогнозировании в процессе управления общественными делами. Это является формой демократии, так как:
- во-первых, позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним;
во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимацию намеченных планов.
Четко выраженная правовая форма регуляции государственного управления отражает его миссию в обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов посредством связанной правом деятельности в направлении общественного развития.
Государственное управление имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это предопределяет специфику его право – законодательного опосредствования и организации. Оно осуществляется не потому, что это кому-то выгодно, желательно или по каким-либо иным субъективным причинам, а потому, что оно объективно необходимо как постоянная потребность общества в своей управляемости.
В публично-правовой сфере государственные органы, оставаясь юридическими лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в отличие от других субъектов гражданского права, не только вправе, но обязаны совершать определенные действия, направленные на воплощение тех функций и той компетенции, которые им присущи в соответствии с предоставленными полномочиями.
Именно поэтому все совершаемые в процессе осуществления государственной власти и государственного управления действия должны быть урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы должного и возможного, поощряемого и запрещенного для соответствующих субъектов.
Здесь действует не принцип: «разрешено все, что не запрещено законом», а напротив: «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все, что им не разрешено ». Это обусловлено тем, что правовые пробелы в регулировании государственно-управленческой деятельности снижают ее уровень, дают почву для негативных проявлений в работе госаппарата, открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со стороны госслужащих. В силу сказанного отношения государственного управления регулируются преимущественно нормами конституционного и административного права.
В Российской Федерации государственная власть организуется и осуществляется на началах федерализма. В отличие от большинства федераций современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной сфере: конституционный, законодательный и договорный.
Четко определенные конституционные границы необходимы для понимания субъектной характеристики высших органов государственной власти. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между федеральными органами государственной власти и аналогичными органами государственной власти субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно, т.е. применительно к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается, прежде всего, в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114. Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами государственной власти осуществляется при оформлении их организационно-правового статуса.
Установление компетенции и наделение соответствующими государственно-властными полномочиями для ее реализации государственных органов и их должностных лиц - также одна из важных частей предмета правового регулирования государственного управления.
Полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции.
Под их компетенцией следует понимать определенный конституцией, законом или подзаконным актом объем полномочий госоргана или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности (определенная функциональная деятельность).
В данном случае не действует принцип «разрешено все, что не запрещено». Четкая фиксация полномочий и разграничения компетенций органов государственной власти разных уровней - один из важных способов реализации принципа разделения властей, причем, особенно значимый для федеративных государств. В числе основных задач, решаемых российской Конституцией, - определение и соответственно разграничение компетенции между высшими органами государственной власти (по горизонтали) и разграничение компетенции центральной и региональной властей (по вертикали). Если определенный круг вопросов отнесен к полномочиям одного определенного органа власти (и тем самым другой орган не вправе заниматься этим кругом вопросов), то речь идет об исключительной компетенции данного госоргана. Однако возможна и совместная компетенция (как по горизонтали, так и по вертикали), когда один и тот же круг вопросов могут решать два госоргана и даже более, но, как правило, при приоритете одного из них, обычно вышестоящего по государственной иерархии.
В Конституции РФ для характеристики предметов или объектов правового регулирования, правомочия по которым принадлежат федеральным органам государственной власти (ст. 71) либо совместно органам государственной власти РФ и субъектов РФ (ст. 72), а также для определения компетенции Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103) Федерального Собрания РФ, употребляется понятие «ведение». Данное понятие по аналогии используется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Ведение органов государственной власти относится к предмету правового регулирования государственного управления.
Ведение, будучи понятием конституционным, означа