В условиях относительной политической и экономической стабильности, достигнутой в России в начале XXI в., необходимо пересмотреть сложившуюся в 1990-е годы концепцию сотрудничества с МВФ, Всемирным банком, а также оценить возможности расширения сотрудничества с другими международными финансовыми организациями. Противостояние двух систем - капитализма и социализма - препятствовало участию Советского Союза в МФО. Хотя СССР был одним из 45 участников международной валютно-финансовой конференции в 1944 г. в Бреттон-Вудсе (США), правительство не ратифицировало Уставы МВФ и МБРР по идеологическим соображениям в связи с господствующей ролью США как главного акционера данных МФО.
Вместе с другими государствами бывшей социалистической системы Советский Союз создал специальные межгосударственные финансовые институты - Международный банк экономического сотрудничества (МБЭС) и Международный инвестиционный банк (МИБ), интернациональный статус которых был закреплен межправительственными соглашениями, зарегистрированными Секретариатом ООН (Соглашение о создании МВЭС зарегистрировано Секретариатом ООН в 1964 г. (N 7338), Соглашение о МИБ - Секретариатом ООН в 1971 г. (N 11417).). Концепция участия Советского Союза в МБЭС и МИБ была ориентирована на решение экономических и политических задач, содействие развитию национальной экономики. Однако она была направлена и на изоляцию стран СЭВ, на торможение интеграции в мировую экономику, на отделение "социалистического лагеря" от институциональной основы международных валютно-кредитных и финансовых отношений.
Сближение с главными МФО наметилось с началом перестройки в СССР системы централизованного планирования. В 1985 г. было подписано соглашение с МВФ о сотрудничестве, технической и консультационной помощи. Причем перестройка совпала с вступлением мирового хозяйства, в том числе валютно-финансовых институтов, в качественно новую стадию развития, связанную с либерализацией международного движения капиталов. В конце 1990-х годов в условиях начавшейся системной трансформации в странах Центральной и Восточной Европы Советский Союз поддержал инициативу и стал одним из учредителей Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). После распада СССР в 1992 г. Россия вступила в МВФ и МБРР.
Более чем десятилетний опыт отношений России с МВФ в целом свидетельствует о положительном эффекте, который принесло вступление в эту организацию, поскольку оно дало возможность получить кредиты для покрытия бюджетного дефицита, а также открыло доступ к другим внешним источникам заимствования. Особенностью отношений МВФ с Россией стал их долгосрочный характер, а функции МВФ в этих отношениях расширялись: от кредитного источника до гаранта внешней платежеспособности[3]. В последние годы на ежегодных совещаниях Правительства РФ и совместной миссии МВФ и Всемирного банка удалось существенно сблизить позиции сторон в аспекте оценки основных макроэкономических показателей, достигнуть широкого консенсуса по ключевым пунктам структурных реформ, которые рассматриваются в качестве важного элемента поддержания экономической стабильности в стране. Обе стороны характеризуют отношения сотрудничества как "деловые и реалистические". Перспективы сотрудничества с МВФ не связываются с имевшей место ранее политической составляющей. Россия поддерживает отношения с Фондом в целях использования механизмов этой организации при ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры, то есть не исключается возможность получения кредитов МВФ при резком падении цен на основные российские экспортные товары.
Концепция сотрудничества России с группой Всемирного банка включает ее членство в четырех организациях. Одновременно с вступлением в МБРР она была принята в Международную ассоциацию развития (MAP); в декабре 1992 г. страна вступила в Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ); в апреле 1993 г. Россия стала членом Международной финансовой корпорации (МФК). Основные проблемы взаимодействия России с МБРР связаны с реализацией финансируемых им проектов. В первые годы рассматриваемого периода отсутствовал единый порядок внесения предложений о привлечении займов.[4] Например, привлечение двух угольных займов было осуществлено по инициативе разных министерств, что отразилось на своевременности их ратификации Федеральным Собранием РФ.
Недостаточная эффективность проектов, реализуемых в России после кризиса 1998 г. за счет займов МБРР, оказала негативное влияние на двухсторонние отношения. Отмечалось резкое снижение объемов кредитования (с 1,9 млрд. долл. в 1999 г. до 90 млн. долл. в 2000 г.), а величина ранее утвержденных кредитов была сокращена почти на 3 млрд. долл. На конец 2002 г. сумма всех 48 займов в портфеле проектов МБРР в России составляла 9,3 млрд. долл., 20 займов на 6,8 млрд. долл. были закрыты, а 28 на сумму 2,5 млрд. долл. продолжали действовать. Проекты МБРР обычно реализуются в отраслях экономики, которые не привлекают частных инвесторов (электроэнергетика, дорожное строительство, транспортная инфраструктура и т.п.), то есть в производстве общественных благ. Тем не менее МБРР также осуществлял поддержку частного сектора, стимулировал развитие рыночных механизмов в России, способствовал достижению устойчивости финансовой и налоговой систем. Его проекты дали дополнительный толчок реформированию социальной сферы, реструктуризации угольной промышленности, ускорению рыночных преобразований в сельском хозяйстве.
Однако целый ряд факторов оказывал негативное влияние на эффективность реализации проектов Всемирного банка в России так же, как и на состояние двухсторонних отношений. Во-первых, Россия с момента подписания соглашения о займе МБРР по каждому проекту должна оплачивать за резервирование средств 0,25 - 0,75% от основной суммы неиспользованных кредитов независимо от того, реализуется этот проект или нет.
Во-вторых, по некоторым проектам в отношениях России и Всемирного банка с нашей стороны возникают отрицательные финансовые потоки. Льготный период - до начала выплаты основной суммы займа и процентов - по большинству проектов составляет пять лет. Поэтому при реализации проекта свыше указанного срока прямые поступления кредита МБРР в каждый последующий год в рамках проекта могут оказаться ниже тех сумм, которые Россия возвращает Всемирному банку в тот же год.
В-третьих, налицо проблема своевременной реструктуризации проектов МБРР. Некоторые проекты приходилось корректировать уже на начальном этапе их реализации (часть займа на проект развития службы занятости и социальной защиты была сокращена, несколько позже другая значительная его часть была перераспределена из одного компонента проекта в другой). МБРР часто затягивал сроки рассмотрения и согласования новых направлений проектов (например, проекты развития финансовых учреждений, поддержки предприятий или ремонта мостов). В результате существенно увеличились сроки реструктуризации и реализации проектов, быстро снижалась их актуальность и, как следствие, сокращались нераспределенные кредитные средства из-за невозможности использовать последние в разумные сроки.
В-четвертых, возникли проблемы с реализацией региональных займов. Более 70% средств инвестиционного портфеля проектов МБРР направляется в регионы России. Однако большинство проектов Всемирного банка с участием региональных структур реализовано в малом количестве регионов. Наибольшие объемы средств МБРР направлялись в регионы Центрального федерального округа (около 29%). Далее следуют Уральский федеральный округ (24%), Северо-Западный федеральный округ (20%), а меньше всего средств привлекалось в Дальневосточный федеральный округ (1%).
Сотрудничество России с МАГИ - ведущей организацией в области долгосрочного страхования некоммерческих рисков - позволяет российским компаниям рассчитывать на получение гарантий по различным видам инвестиций, например, в акционерный капитал в денежной, натуральной и других формах, а также кредитов или их обеспечения. За десять лет МАГИ предоставило 25 гарантий проектам, реализуемым в России, а также разработало бесплатную интерактивную систему "Россия, приватизация", которая содержит информацию о приватизационных и инвестиционных возможностях и предоставляет маркетинговые услуги.
Сотрудничество с другой организацией группы Всемирного банка - Международной финансовой корпорацией - призвано стимулировать инвестиции в частный сектор и развивать рынок капитала в России. За десятилетие своей работы в России эта корпорация реализовала боле двух десятков проектов в различных секторах экономики (255,8 млн. долл. из собственных средств и 60 млн. долл. за счет привлечения синдицированных кредитов). Помимо инвестиционных проектов в России МФК также оказывает техническое содействие, направленное на создание благоприятных условий для экспансии частного сектора и привлечения инвестиций. МФК осуществила в России проекты технического содействия в ряде отраслей, включая сельское хозяйство и энергетику, а также на рынке финансовых услуг.
Деятельность группы Всемирного банка в России отражается в его утвержденной стратегии, которая несмотря на внутренний характер документа разрабатывается с учетом позиции страны-заемщика, в частности, России. После одобрения данный документ становится основой сотрудничества Всемирного банка с Россией, определяя в первую очередь объемы и направления кредитования, а также оказания технической помощи. Конкретные заемные операции, включенные в стратегию, в последующем подлежат одобрению советом директоров по упрощенной процедуре, без специального обсуждения. Основные положения первых стратегий группы Всемирного банка в отношении России разрабатывались на базе материалов, предоставляемых правительственной комиссией по сотрудничеству с МФО, в которых излагалась позиция российской стороны относительно заимствований на ближайшие годы. Такой подход на стадии программированы стратегического взаимодействия предполагает соответствие предлагаемой политики Всемирного банка потребностям социально-экономической ситуации в стране, а также ее согласование с содержанием экономических реформ.
Третьим, причем наиболее значимым элементом сотрудничества России с МФО является ее участие в Европейском банке реконструкции и развития. Она заинтересована в сотрудничестве с ЕБРР в целях привлечения иностранных инвестиций на приемлемых условиях с низкими процентными ставками, длительными сроком и льготным периодом возврата кредита.
Сотрудничество России с ЕБРР оказывает положительное влияние на развитие частного сектора российской экономики. Он осуществляет кредитование среднего и малого предпринимательства через свои специализированные фонды: региональные фонды венчурного капитала, Фонд поддержки малого бизнеса, Фонд помощи малым предприятиям, фонды технического содействия. За прошедшее десятилетие ЕБРР стал не только одним из кредиторов российского правительства и отечественных компаний, но и источником средств для иностранных инвесторов на российском рынке. Например, он осуществлял кредитование строительства и дальнейшей эксплуатации торговых комплексов международной компании ИКЕА. ЕБРР отдает явное предпочтение банковскому сектору российской экономики. Основные концептуальные положения и направления сотрудничества России с ЕБРР определены в среднесрочной Программе сотрудничества с ЕБРР на 2002 - 2004 гг., одобренной Правительством РФ.
Помимо рассмотренных выше примеров сотрудничества с ведущими МФО Россия является членом других финансовых учреждений, признанных международными. В целях развития регионального сотрудничества России с партнерами ближнего зарубежья в 1993 г. создан Межгосударственный банк СНГ, а в 1994 г. - Черноморский банк торговли и развития (ЧБТР). Ввиду того что эти банки, имеющие статус международной организации, изначально не располагали значительными ресурсами для выполнения заявленных учредителями целей, участие России в их работе не оказывало заметного влияния на концепцию сотрудничества с МФО. Анализируя перспективы участия России в ЧБТР, следует отметить длительный характер его формирования как международной кредитной организации, эволюция которой характеризуется двухгодичным временным лагом: декабрь 1992 г. - принятие решения о создании, декабрь 1994 г. - подписание соглашения об учреждении, январь 1997 г. - вступление соглашения в силу, июнь 1999 г. - начало операций ЧБТР (Уставной капитал ЧБТР определен в размере 1 млрд. СДР, или около 1,35 млрд. долл., оплаченный капитал - 182,8 млн. СДР (па 30 марта 2001 г.). Россия - одни из основных акционеров, се доля составляет 16,5% (226,9 млн. долл.) Такую же долю в уставном капитале (по 16,5%) имеют Греция и Турция.). В связи с медленным развертыванием деятельности ЧБТР его первый бизнес-план был утвержден лишь на период 1999 - 2000 гг. Приоритетами ЧБТР являются кредитование экспорта, поддержка малых и средних проектов в отраслях сельского хозяйства и обрабатывающей промышленности. За четыре года с начала операционной деятельности объем кредитного портфеля ЧБТР достиг 529 млн. долл.
Другой пример - участие России в Межгосударственном банке СНГ (Соглашение об сто учреждении Российская Федерация подписала в январе 1993 г. вместе с 9 странами СНГ (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина).). Данный банк относится к категории субрегиональных банков развития, так как его учредителями и членами выступают государства в лице их правительств и центральных (национальных) банков стран СНГ, а основные направления его политики ориентированы на развитие экономического сотрудничества стран этого региона.[5] В соответствии с изменением экономической и финансовой ситуации в Содружестве менялись и функции Межгосударственного банка. За прошедшее десятилетие он так и не стал специализированным институтом Платежного союза СНГ. Функции Межгосударственного банка в значительной степени зависят от темпов формирования единого экономического пространства СНГ. Слабые стартовые возможности не позволяли рассчитывать на существенный рост капитала и операций данного банка.
С учетом новых тенденций укрепления взаимоотношений между странами СНГ, особенно участниками ЕврАзЭС, прогнозируется повышение роли этого банка в обеспечении использования национальных валют в расчетах по взаимной торговле и поддержке совместных инвестиционных проектов стран-членов. Мероприятия, связанные с реорганизацией Межгосударственного банка (изменение устава, заметное увеличение уставного капитала и т.д.), направлены на превращение его в межгосударственный институт, обеспечивающий кредитную поддержку макроэкономической и структурной политики стран-членов Банка. Активная позиция России в отношении расширения кредитной деятельности ЧБТР и реорганизации Межгосударственного банка СНГ свидетельствует о повышении роли этих банков в стратегии сотрудничества России с МФО.
Позитивные перемены отмечаются в стратегии сотрудничества России с МБЭС и МИБ. Прекращение деятельности СЭВ привело к ликвидации международных расчетов в переводных рублях. Несмотря на это страны-члены приняли решение о сохранении МБЭС и МИБ, которые обслуживали данные расчеты. С 1991 г. эти банки изменили направления кредитной политики и виды деятельности, перешли на осуществление операций с чисто коммерческими целями, но в то же время сохранили свой международный статус. Россия как правопреемница СССР - единственная из всех республик бывшего Союза унаследовала членство в этих банках.
Современные особенности функционирования экономик стран - членов банков и их новые внешнеэкономические связи оказали влияние на приоритеты кредитной политики данных организаций. Они прекратили кредитование крупных государственных объектов, перейдя к обслуживанию предприятий различных форм собственности, особенно малых и средних частных компаний, выпускающих потребительские товары, а также предприятий в сферах транспорта, туризма и т.д.[6] Российская Федерация - крупнейший акционер этих банков. В уставном капитале МБЭС ее доля составляет 44,35% (оплаченная часть - 66,5 млн. евро), МИБ - 44,7% (оплаченная часть - 96 млн. евро), что предполагает возможность более активного участия России в их кредитной политике. Главной проблемой российского сотрудничества с этими банками является урегулирование задолженности, общая сумма которой составляет 1,1 млрд. долл. Долг планируется переоформить в еврооблигации Российской Федерации с погашением в 2010 и 2030 гг., при этом часть процентных платежей будет производиться денежными средствами.
В последние годы расширяется сотрудничество России с МФО на основе не только официального членства в них, но и развития договорных отношений и в первую очередь с Европейским инвестиционным банком (ЕИБ) и Северным инвестиционным банком (СИБ). Перспективы развития сотрудничества России с ЕИБ прорабатывались с середины 1990-х годов. Данный банк входит в структуру ЕС как автономная организация. В соответствии с интересами и политикой ЕС ЕИБ осуществляет свою деятельность во многих странах мира.
В марте 2001 г. на заседании министров экономики и финансов стран ЕС было принято решение о возможности финансирования проектов на территории России за счет средств ЕИБ на сумму 100 млн. долл. При этом были определены следующие условия предоставления средств: экологическая направленность проектов и заинтересованность в них стран ЕС; реализация проектов только в Северо-Западном регионе России; обязательное участие в проектах ЕИБ других международных финансовых институтов; предоставление 100-процентных государственных гарантий; своевременное выполнение Россией обязательств по обслуживанию задолженности перед странами - членами Парижского клуба; активное участие России в борьбе с отмыванием "грязных денег". Соблюдение этих условий позволит России получить кредиты ЕИБ для реализации таких проектов, как строительство комплекса защитных сооружений Санкт-Петербурга от наводнений или развитие инфраструктуры в Северно-Западном регионе.
Стабильность и успех сотрудничества на договорной основе подтверждаются пятилетним опытом деятельности СИБ в России. Соглашение между Правительством РФ и СИБ о сотрудничестве, подписанное в апреле 1997 г., открыло возможности реализации программы финансирования приграничных проектов в области экологии. В рамках этой программы СИБ участвует в кредитовании российской компании "Норильский никель" в целях модернизации комбината "Печенганикель" на Кольском полуострове для уменьшения выбросов вредных веществ в атмосферу, а также проекта "Юго-Западные очистные сооружения г. Санкт-Петербурга".
Таким образом, в настоящее время Российская Федерация является членом различных международных валютно-кредитных и финансовых институтов, а также развивает сотрудничество с некоторыми МФО на договорной основе. Сотрудничество осуществляется на различных уровнях:
1) ведущие мировые финансовые институты - МВФ и группа Всемирного банка;
2) ЕБРР, созданный специально для кредитования переходных экономик;
3) организации бывшего СЭВ - МБЭС и МИБ, адаптированные к современным условиям;
4) новые региональные межгосударственные банки - Черноморский банк торговли и развития и Межгосударственный банк СНГ;
5) европейские банки - ЕИБ, СИБ (на договорной основе).
Сотрудничество России с каждой из этих организаций имеет разные цели, задачи и пути их решения, отличается различной эффективностью.
Построение взаимоотношений России с МФО определяется конкретными историческими и экономическими факторами. В связи с этим комплекс принципиальных установок данного сотрудничества можно разграничить на три подсистемы. Во-первых, глобальные принципы, определяющие цель и задачи МФО, и конкретные принципы их кредитных отношений со странами-членами. Во-вторых, национальные стратегии, определяющие содержание программ сотрудничества и условия взаимодействия с МФО. В-третьих, частные и общественные интересы, с одной стороны - государства-заемщики, с другой - руководство и основные акционеры МФО, преследующие цели расширения своего влияния и использования кредитов, выделяемых, в частности, России, в качестве источников получения прибыли.
Результаты взаимодействия России с МФО неоднозначны. Внешние заимствования, особенно у МВФ, не всегда были эффективными и оправданными. Полученные средства в большинстве случаев использовались не для технологической перестройки экономики, а для покрытия бюджетного дефицита и обслуживания государственного долга. В целом проведенный анализ позволяет выделить ряд проблем сложившегося сотрудничества России с МФО, которые необходимо учитывать в перспективе, в частности, при совершенствовании отношений с международными региональными банками развития.