Прежде чем рассматривать собственно зарубежный опыт, необходимо, на наш взгляд, остановиться на том, что понимать под региональной экономической политикой. Вопрос этот важен не только с сугубо научной, но и с практической точки зрения, поскольку разные толкования этого понятия нередко приводят к противоречивости, а подчас и некорректности оценок и суждений.
Если обобщить имеющиеся определения, то можно сказать, что региональная экономическая политика - это те действия центральных органов власти, цель которых - избирательное воздействие на социально-экономическое развитие отдельных территорий. Однако поскольку избирательно воздействуют на развитие регионов почти все действия центральных органов власти, сложность заключается в том, что однозначного (общепринятого) отнесения тех или иных действий к региональной экономической политике не существует.
Особенно справедливо это в отношении разделения тех или иных мер экономической политики между региональной и структурной (отраслевой) политикой. Например, поддержка угольной отрасли в тех или иных регионах может осуществляться как ради развития самой отрасли, так и ради предотвращения излишней социальной напряженности в этих регионах. В первом случае можно говорить о структурной политике, во втором - о региональной. Другой аналогичный пример — военно-промышленный комплекс. Поэтому в России поддержку угольной отрасли и ВПК подчас считают частью региональной экономической политики, хотя и далеко не всегда.
При анализе зарубежного опыта важно иметь в виду, что граница между региональной и отраслевой политикой в разных странах проводится по-разному. В целом ряде стран, например, в Финляндии, Швеции, Бельгии, Люксембурге, Великобритании такой традиционный элемент региональной экономической политики как создание инфраструктуры (развитие транспорта, связи, образования и здравоохранения) официально региональной политикой не считается, и относится скорее к общенациональной политике. Более того, некоторые исследователи считают, что о наличии в той или иной стране региональной экономической политики можно говорить лишь в том случае, если эта политика законодательно оформлена (т.е. существует соответствующий закон). Не учитывая подобные различия между странами, можно сделать некорректные выводы относительно наличия и масштабов региональной экономической политики в той или иной стране.
Еще одна сложность определения границ региональной экономической политики связана с межбюджетными отношениями. В России их традиционно относят к региональной политике — как в научных исследованиях, так и официальных документах (например, среднесрочных программах российского Правительства). В зарубежных странах, как правило, межбюджетные отношения в рамках региональной экономической политики не рассматриваются, а к последней относят меры по стимулированию социально-экономического развития территорий, связанные в основном с созданием за счет средств центральных бюджетов либо разных видов инфраструктуры, либо особых условий для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности в отдельных регионах (т.е. меры, которые предполагают передачу средств не в нижестоящие бюджеты, а непосредственно предприятиям и организациям, населению регионов).
Межбюджетные отношения и региональная экономическая политика (так, как она понимается в зарубежной литературе) направлены, как правило, на достижение разных целей и задач. Региональная экономическая политика - это в большинстве случаев инвестиционная поддержка регионов, иначе говоря - меры, непосредственно воздействующие на их экономическое развитие. Предоставление финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений носит обычно характер текущей поддержки регионов, финансовая помощь предоставляется в основном на покрытие текущих расходов региональных бюджетов. На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения оказывают косвенное воздействие - чем больше доходы региональных бюджетов, тем больше возможностей у властей регионов для принятия самостоятельных мер, направленных на стимулирование экономического развития, тем больше возможностей по осуществлению социальных расходов, что наряду с другими факторами позитивно влияет на инвестиционную привлекательность территорий. Таким образом, при более высокой степени выравнивания бюджетной обеспеченности территорий в рамках межбюджетных отношений роль региональной экономической политики может быть меньшей.
Различия между целями межбюджетных отношений и региональной экономической политики приводят к тому, что, как правило, эти две составляющие экономических взаимоотношений центра и регионов находятся в ведении разных министерств. Межбюджетные отношения - это прерогатива национальных министерств финансов, региональная экономическая политика - министерств экономики или специальных министерств по региональным вопросам (имеющим в разных странах разные названия). Подобное ведомственное разделение вполне закономерно: министерства финансов отвечают за наполняемость госбюджета, министерства экономики - за экономическое развитие.
Если взглянуть на российский опыт, то в целом ситуация аналогичная: межбюджетными отношениями занимается в основном Министерство финансов РФ, региональной экономической политикой - Министерство экономического развития и торговли РФ. Явным исключением является лишь Фонд регионального развития, из которого финансируются федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов (которые, бесспорно, являются инструментом региональной экономической политики) и который, тем не менее, рассматривается как составляющая межбюджетных отношений. Подобная ситуация вряд ли оправдана — доказательством тому является тот факт, что названные в утвержденной Правительством России в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений мероприятия, касающиеся Фонда регионального развития, оказались наименее реализованными по сравнению с остальными.
Если не считать Фонд регионального развития, то инвестиционная поддержка регионов в России в рамках межбюджетных отношений отсутствует. В методиках определения финансовой помощи регионам потребности регионов в инвестиционных расходах не учитываются, масштабы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации таковы, что говорить о сколько-нибудь серьезных инвестициях из бюджетов не самых благополучных регионов не приходится. И коль скоро межбюджетные отношения не предназначены для инвестиционной поддержки, региональная экономическая политика должна в России, как и в других странах, формировать самостоятельное направление федеральной экономической политики.
Цели региональной экономической политики различаются по странам, но вместе с тем их не так уж много. К их числу относят:
1) выравнивание региональных диспропорций для достижения экономической эффективности, политической стабильности или социальной справедливости,
2) влияние на демографические показатели и степень экономической активности населения в регионах,
3) развитие сырьевой периферии,
4) улучшение использования ресурсов путем снижения безработицы и низкопродуктивной занятости в ходе повышения предпринимательской активности и развития современных отраслей.
При проведении региональной экономической политики центральные органы власти, как правило, вынуждены выбирать между выравниванием межрегиональных диспропорций и достижением общеэкономических целей. Причем как цели, так и масштабы региональной экономической политики отличаются не только по странам, так и в различные периоды времени в одних и тех же странах, причем это зависит от:
- уровня социально-экономического развития общества (необходимым условием широкомасштабной региональной экономической политики служит наличие значительных финансовых ресурсов — чем благополучнее страна, тем больше средств она может выделить на проведение региональной политики);
- стадий циклов развития экономики (в годы благоприятной экономической конъюнктуры средства направляются главным образом на поддержку отсталых районов, в годы кризисов — на структурную перестройку в целях повышения конкурентоспособности экономики, при этом помощь отсталым районам сокращается в пользу старопромышленных и передовых территорий);
- правящих партий и господствующей экономической школы;
- в некоторых странах - от остроты этнических вопросов (когда на региональную политику возлагается решение национальных проблем).
Для реализации региональной экономической политики необходимо располагать набором политических и экономических инструментов, которые могут использоваться органами государственного управления разных уровней для воздействия на отдельные регионы либо всю многорегиональную национальную экономику, а также методов их использования.
Инструментарий региональной политики включает все средства, используемые в экономической политике, такие как налоговая, бюджетная, ценовая, кредитно-денежная, социальная виды политики, особенность его состоит в том, что он применяется для разрешения региональных проблем.
Существует множество классификаций, используемых для систематизации инструментов региональной экономической политики, Михеева Н. Н. в своей монографии «Региональная экономика и управление» выделяет две группы:
- средства макроэкономической политики;
- средства микроэкономической политики.
Средства макроэкономической политики включают в себя налоговую, бюджетную, ценовую, кредитно-денежную, социальную, торговую и другие виды экономической политики, они используются, как правило, на национальном уровне для проведения политики центральных органов власти по отношению к регионам.
Меры макроэкономической политики могут быть реализованы двояким образом: либо частичный контроль над теми или иными инструментами региональной политики передается на уровень отдельных регионов, либо он сосредотачивается в руках центральной власти.
В первом случае отдельные регионы могут использовать указанные инструменты по своему усмотрению, тогда параметры экономического развития, регулируемые на основе тех или иных инструментов, оказываются в руках у региональных властей, это может касаться, например, ставок налогов, экспортно-импортных пошлин.
Региональная политика располагает широким спектром инструментов, которые могут использоваться для достижения поставленных целей. Конкретный набор используемых в регулировании регионального развития макроэкономических и микроэкономических инструментов зависит от принятой в той или иной стране особенностей экономического устройства, практики, традиций. В дальнейшем регионы, которые по тем или иным причинам требуют государственной поддержки, будем называть проблемными, а регионы или ареалы, которым оказывается правительственная помощь – ареалами помощи.
Выше говорилось о том, что к числу макроэкономических инструментов относятся монетарная, внешнеторговая и фискальная политики, которые используются двояким образом: либо на уровне центрального правительства, когда оно обеспечивает дифференциацию воздействий на регионы, либо контроль над инструментами региональной политики передается на уровень отдельных регионов.
Кредитно-денежная политика традиционно определяется на национальном уровне. Поскольку на рынке капиталов отдельные регионы выступают как ценополучатели, попытки дифференцировать процентные ставки для различных регионов практически не предпринимаются. Внешнеэкономическое регулирование также осуществляется, как правило, на национальном уровне, за исключением случаев особого регулирования в отдельных регионах, например, свободных экономических зонах.
Наиболее распространенным инструментом макроэкономического регулирования является фискальная политика, которая используется на национальном уровне и на уровне отдельных регионов.
Государственная фискальная политика состоит в воздействии на уровень выпуска продукции и доходов через изменение налогов и государственных расходов. Ее использование на национальном и региональном уровнях исходит из двух основных посылок:
- рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос и ведет к расширению объема выпуска продукции и уровня занятости;
- увеличение суммы налогов сокращает располагаемый доход и ведет к сокращению расходов, снижению спроса и через него – к снижению объема выпуска продукции и занятости.
Инструменты фискальной политики используются на региональном уровне, также как и на национальном, в двух формах: как автоматические стабилизаторы и как активные регулирующие меры.
Автоматические стабилизаторы - это такие механизмы в экономике, действие которых уменьшает реакцию производства на изменения совокупного спроса.
Главными экономическими стабилизаторами являются пособия по безработице и подоходный налог. Особенности их действия состоят в том, что, во-первых, смягчая последствия изменений совокупного спроса, они помогают стабилизировать выпуск продукции, во-вторых, они включаются автоматически, т.е. не нуждаются в том, чтобы кто-нибудь решал, когда им следует вступать в действие.
Их способность стабилизировать выпуск продукции следует из того, что пропорциональный налог на доходы уменьшает величину мультипликатора, а это значит, например, что любое падение инвестиций ведет к уменьшению выпуска продукции на меньшую величину.
Однако автоматические стабилизаторы не в состоянии решить множество задач, которые стоят перед экономической политикой, поэтому все правительства пользуются мерами активной фискальной политики, которые состоят в регулировании налоговых ставок и величины государственных расходов.
Государственные расходы на территории осуществляются в форме государственных закупок и социальных выплат (трансфертов), которые производятся федеральным правительством, региональными правительствами, органами местного самоуправления.
Налоги также выплачиваются правительствам разного уровня территориального управления. Макроэкономическое влияние, которое оказывает на развитие региона фискальная политика, осуществляется через изменение величины конечного спроса в регионе, поэтому оно идентично для всех государственных расходов и налогов независимо от того, правительство какого уровня их производит.
Величину этого влияния на региональные макроэкономические показатели можно оценить через региональный мультипликатор. Поскольку региональные мультипликаторы могут существенно различаться по регионам, то и влияние идентичных мер фискальной политики на различные регионы существенно различается, т.е. идентичные в отношении всех регионов меры приводят к разным экономическим последствиям. Например, одинаковые по объему государственные закупки, произведенные в различных регионах, приводят к разному увеличению производства и занятости.
Межрегиональные различия в уровнях заработной платы не являются главным стимулом к межрегиональному перемещению рабочей силы, а рынки труда являются географически разделенными. Действие рыночных механизмов ограничивается целым набором факторов, которые приводят к тому, что пространственное распределение рабочей силы не всегда отвечает правилам экономически рационального поведения.
В идеале, региональная политика должна использовать такие меры, которые приводят к перемещению труда в те регионы и сферы экономической активности, в которых предельный продукт наиболее высок.
Это предполагает два типа политических действий: стимулирование перемещения предложения труда между регионами и политику повышения миграционной активности работников внутри региона, имея в виду перемещение работников между секторами регионального хозяйства, а также достижение соответствия между профессионально-квалификационным составом работников и структурой рабочих мест региона.
Существуют три основные группы факторов, которые препятствуют мобильности труда:
- межрегиональные различия в заработной плате не соответствуют различиям предельной производительности труда, что возникает вследствие несовершенной конкуренции на рынке труда;
- работники могут не реагировать на межрегиональные различия в заработной плате, даже если они не соответствуют различиям предельной производительности труда, вследствие несовершенной информации о региональных рынках труда, т.е. наличии рабочих мест и уровне заработной платы, социальных условий и т.д.;
- наличие препятствий для миграции, в числе которых финансовые препятствия, состоящие в высоких затратах на переезд и обустройство на новом месте, высокой степени риска, связанного с поиском работы и обустройством на новом месте, а также препятствий социального и морального свойств».
В соответствии с делением всех причин, препятствующих межрегиональной миграции на три группы, меры региональной экономической политики, нацеленные на их устранение, также можно разделить на три группы:
- предоставление работникам «правильных» сигналов относительно регионов и секторов хозяйства, отличающихся наиболее высоким уровнем производительности труда, что достигается путем специальных выплат работникам (надбавок, бонусов) в отдельных регионах и секторах;
- развитие информационной сети, способствующей получению потенциальными мигрантами по возможности полной информации относительно положения на региональных рынках труда в регионах, а также социально - экономических условий миграции;
- создание благоприятных финансовых условий и стимулов для мигрантов, которое осуществляется путем разработки специальных государственных миграционных программ, предполагающих финансовую поддержку мигрантов.
Программы финансовой помощи при переезде реализуют как правительственные организации, так и фирмы, которые имеют собственные программы подготовки и переподготовки кадров для предприятий, создаваемых в различных регионах. Сложнее обстоит дело с преодолением препятствий социально-морального характера, что достигается путем предоставления финансовых льгот и грантов, а также информации о преимуществах регионов, в которых привлекаются потенциальные мигранты.
Экономическая политика, проводимая в отношении регулирования регионального рынка труда, тесно связана с политикой в отношении стимулирования перераспределения ресурсов капитала, в силу их взаимосвязи эти два типа экономической политики при их реализации должны анализироваться вместе.
Политика повышения мобильности капитала, в конечном счете, нацелена на достижение соответствия между спросом и предложением на рынке труда путем регулирования его предложения.
При этом спрос на труд, включая квалификационный состав работников, пространственную и отраслевую структуру занятости, предполагается заданным.
Поэтому другая сторона проведения экономической политики на рынках труда связана со стимулированием спроса на труд, прежде всего в регионах с высоким уровнем безработицы, что достигается методами политики перемещения капитала.
Политика воздействия на капитал нацеливается либо на внутренние условия функционирования фирм, существующих в регионе, либо на повышение мобильности капитала и перемещения его из регионов, в которых существует избыточный спрос на рабочую силу, в регионы, где имеется избыток предложения рабочей силы.
В первом случае задачей региональной политики является повышение производительности фирм, уже существующих в тех или иных регионах, а также создание более эффективной внутрирегиональной структуры производства. Для этого используются следующие меры:
- воздействие на структуру затрат предприятий с целью укрепления их финансового положения, для чего вводятся налоговые скидки на заработную плату и прибыль, административное регулирование заработной платы и занятости (неполная рабочая неделя, административные отпуска, сдерживание роста заработной платы и т.д.);
- повышение конкурентоспособности продукции путем предоставления грантов и субсидий фирмам на улучшение организации производства, технологий;
- помощь фирмам в разработке альтернативных планов дальнейшего функционирования, когда рабочих и предпринимателей связывают долгосрочные соглашения. Этот способ предпочтителен, когда закрытие предприятий в определенных местах нецелесообразно по социальным причинам;
- стимулирование структурных сдвигов в хозяйстве региона, которые могут быть нацелены либо на повышение доли отраслей с высокой добавленной стоимостью, либо на повышение занятости;
- создание в регионе полюсов роста посредством стимулирования развития пропульсивных отраслей, положительный эффект от развития которых распространяется на имеющиеся в регионе отрасли, повышения инновационной активности, привлечения в регион высококвалифицированных менеджеров.
Политика повышения мобильности частных капиталов имеет три основные формы:
- субсидии;
- налоги;
- административный контроль.
Целями такой политики являются привлечение капитала в одни регионы и ограничение или запрещение развития фирм в других регионах. Поскольку политика, направленная на перемещение капитала, реализуется преимущественно путем предоставления субсидий на используемый капитал или на затраты труда, рассмотрим более подробно эти два инструмента региональной политики.
Одной из целей региональной политики является сглаживание межрегиональных различий, которое достигается за счет разрешения проблем отстающих в развитии регионов, на территории которых по тем или иным обстоятельствам складывается неблагоприятная социально-экономическая ситуация. Государственная экономическая политика, проводимая в отношении проблемных регионов, носит селективный характер, т.е. связана с выработкой комплекса мер, применяемых по отношению к конкретному региону.
Селективную поддержку регионального развития нельзя строго отнести к собственно макроэкономическим или микроэкономическим регуляторам, поскольку для ее реализации может использоваться практически весь инструментарий экономической политики, включая фискальный механизм, стимулирование труда и капитала, создание специальных зон, принятие региональных программ.
Эффективность селективной региональной политики зависит от следующих обстоятельств:
- наличие четких критериев выбора регионов, которые являются объектами государственной поддержки;
- дифференциация объемов предоставляемой регионам государственной поддержки в различных ее формах в зависимости от конкретных задач; выбор приоритетных секторов в проблемных регионах, на стимулирование которых должна направляться государственная поддержка;
- выбор источника средств стимулирования регионального развития.
Объектами селективной государственной поддержки являются проблемные регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами государственной поддержки, является сложной задачей, которая решается каждой страной самостоятельно. Сюда относятся депрессивные районы, районы нового освоения, слаборазвитые, приграничные районы, районы экологического бедствия и т.д. в зависимости от этого выбора определяется и набор инструментов региональной политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.
Заключение
Региональная политика – очень важная составляющая практически любой политики, как на федеральном, так и на субфедеральном и местном уровнях. Хотя говорить о региональной политике только как о части какой-либо другой политики неверно. Региональная политика – самостоятельная и необходимая часть политической и правовой основы общества и всего государства. Будущее России во многом определяется именно проводимой сейчас в нашей стране региональной политикой. Только при разумной, целостной и учитывающей интересы государства, регионов и населения региональной политике можно вообще говорить об этом будущем России как единой и процветающей страны. К сожалению, современная региональная политика Российской Федерации редко отвечает хотя бы одному из этих критериев. Поэтому назрела необходимость проведения не только различных экономических и социально – экономических реформ в нашей стране, но также и единой и комплексной «региональной» реформы. В перспективе эта реформа должна быть направлена на сохранение единого как в социальном, экономическом аспектах государства, выравнивание уровней развития регионов, повышение уровня жизни населения, дальнейшее развитие региональных и общегосударственных экономик, превращение России в развитое правовое демократическое федеративное правительство. Как мне кажется, федеральный центр в России должен выступать не только как управляющий и перераспределяющий финансовые ресурсы орган Федерации, но скорее как координирующий отношения между регионами и являющийся гарантом сохранения единого экономико-социально-политико-правового пространства. Регионы же не должны ограничиваться только своими сугубо региональными проблемами, но должны играть активную роль в политической и экономической жизни всего государства, а роль Совета Федерации как органа государственной власти должна быть повышена. Кроме того, равноправие субъектов Федерации из фактически, должно стать реальностью, а разделение страны по фактическим правам на «республики», «области», «округа»- анахронизм, место которому в истории. Федеральный центр не должен бояться передать некоторые права и свои функции в ведении субъектов Федерации (например, вопросы владения, распоряжения и пользования и пользования землей).
Россия – особое государство. Нахождение её на стыке Востока и Запада, а также огромная территория не позволяют применить в полной мере опыт других стран. Поэтому нужно искать не универсальную «формулу» выхода из кризиса, а «формулу», учитывающую специфику России. Региональная политика должна во многом способствовать этому.
На сегодняшний день одной из ключевых проблем российской экономики является огромное различие в уровне социально-экономического развития регионов. Анализ данных Федеральная служба государственной статистики и Центрального банка РФ красноречиво свидетельствуют о том, что в последнее время появился ряд регионов-аутсайдеров, отстающих от остальных в несколько раз - Ингушетия, Дагестан, Кабардино- Балкария. Например, по объему производства на душу населения разрыв между Тюменской областью и Ингушетией составил в прошлом году 144 раза, по уровню привлеченных инвестиций на душу населения разница между Ямало-Ненецким автономным округом и Ингушетией была 219,5 раза. Чтобы как-то исправить эту ситуацию, разработали Федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ». Цель - уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между передовыми и отстающими регионами в два раза. Деньги на выравнивание социально- экономического положения в российских регионах в настоящее время выделяет федеральный Фонд финансовой поддержки регионов РФ. Сейчас как один из важнейших путей по сокращению различий между регионами рассматривается укрупнение субъектов РФ. Тяжелее всего «поднять» регион, не имеющий природных ресурсов: инвесторы не видят интереса вкладывать в него деньги. Поэтому надеяться, что в ближайшее время Дагестан или Ингушения догонят по уровню социально-экономического развития Тюменскую область или Ямало-Ненецкий автономный округ, просто бессмысленно.