Тема 3.2. Административно-правовые методы
1. Понятие и содержание административно-правовых методов управления
2. Виды административно-правовых методов управления
3. Убеждение и принуждение как всеобщие методы государственного управления
4. Понятие и основания административного принуждения
5. Виды административного принуждения
Вопрос 1. Понятие и содержание административно-правовых методов управления
Наряду с административно-правовыми формами в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам государственного управления).
Методы государственного управления неразрывно связаны с формами государственного управления, поскольку зачастую сама форма определяет применяемый метод управления, и наоборот: необходимость применения определенного метода диктует необходимость использования конкретной формы.
В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Так, Г.В. Атаманчук полагает, что метод - это «…способ, прием, действие лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, которые связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственной управленческой деятельности»[1]. В иных источниках под методами управления обычно понимают способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей[2].
Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.
Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей. «Метод управления – это способ осуществления его функций»[3].
Анализ морфологической структуры методов позволяет придерживаться традиционного воззрения, что их юридические характеристики объединяют два ключевых признака - способ и средство регулирования[4]. В отдельных работах методы рассматриваются как совокупность конкретных последовательных операций, определенного вида воздействие на управляемые объекты[5], шире - упорядоченный и организованный способ деятельности, направленный на достижение практической или теоретической цели[6].
Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт[7].
Наиболее характерно для методов управления следующее.
1. Они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.
2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.
3. Они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления.
4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.
5. Метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).
6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.
7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.
8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера.
9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.
10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но, прежде всего, - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).
11. Методы нуждаются в правовом опосредовании.
Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли «носителей» административно-правовых предписаний, запретов и дозволений. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач. Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений, включая и эти органы (должностных лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен быть, во-первых, обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно. Методы же управления в наиболее типичном варианте - индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически властных волеизъявлений. Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать.
По мнению А.П. Коренева независимо от содержания и направленности методы управления обладают:
а) объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения;
б) характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);
в) способом воздействия (единоличный, коллективный, коллегиальный);
г) временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные);
д) тактическим и стратегическим характером[8].
Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный объем юридически властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.
Каждый метод административно-правового воздействия может быть рассмотрен через категории совокупности процессов, функциональной структуры, организованности материала, охваченного этой структурой или этими процессами, и, наконец, как морфология, на которой сложилась и существует система методов, и как любое социальное действие характеризуется его системами, агентами и объектами[9].
Следует различать:
а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;
б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;
в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.
Первые из них - административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.
Под влиянием происходящих изменений возникает вопрос о границах использования в качестве метода управления прямых и односторонних юридически властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полный отказ от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в условиях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается и в виду разгосударствления множества хозяйственных и иных объектов. Возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. Этому способствует известная деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами государственного управления (устранение прямой организационной подчиненности организаций органам исполнительной власти, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа - концерны, корпорации и т.п., укрепление реальных начал федерализма и проч.). Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат.
Вопрос 2. Виды административно-правовых методов управления
Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации.
С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных, взаимодополняющих друг друга части единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.
С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.
Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит, прежде всего, из содержания управляющего воздействия. Так или иначе, подразделять методы и средства воздействия можно самым различным образом. Например, А.В. Малько подразделяет правовые средства на средства-установления (инструменты) и средства-деяния (технологии). Первые отражают социальную статику, определяя только способы воздействия, зафиксированные в правовых актах. Вторые касаются способов реализации права в урегулированных общественных отношениях, тем самым они отражают социальную динамику[10].
Из множества классификационных вариантов, наиболее правильным представляется выделение трех групп методов, а именно – административных, экономических и социально-психологических[11].
Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо - прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.
Можно отметить следующие особенности административных методов:
1) осуществляют прямое воздействие субъекта на объект управления;
2) носят императивный, директивный характер;
3) однозначность (конкретность) указаний;
4) широкое применение административных актов;
5) реализуются в режиме контрольно-надзорной деятельности;
6) обязательность наступления негативных последствий в случае оказания объектом противодействия;
7) результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может и не наступить;
8) результат может исчезнуть в случае прекращения управленческого (принудительного) воздействия.
Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.
С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, т.е. управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.
В отличие от административных методов, экономические и социально-психологические методы являются косвенными методами воздействия на общественные отношения.
Особенности косвенных методов:
1) являются видом методов государственного управления;
2) воздействие субъектом управления оказывается опосредованно на объект управления путем изменения условий его функционирования;
3) у объектов управления имеется возможность выбора вариантов поведения в рамках, определенных законом;
4) результат наступает гораздо позднее, чем при применении мер административного воздействия;
5) обеспечиваются системой гарантий.
Как отмечалось, экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредованно в отличие от способов прямого властного воздействия.
Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний (команд) субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т.п.), а косвенно (опосредованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.
Наиболее распространенными видами экономических методов являются:
1) прибыль - результат хозрасчетной деятельности хозяйствующего субъекта, часть стоимости прибавочного продукта за вычетом расходов на производство, в том числе заработную плату;
2) кредит - передача денег или вещей, обладающих определенными родовыми признаками, на условиях возврата либо отсрочки платежа, как правило, с уплатой процента;
3) лицензия - разрешение (право) на осуществление лицензированного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю;
4) премия - стимулирование посредством награждения лица денежной суммой или ценным подарком;
5) налогообложение - деятельность государственных органов на основе законов по взиманию налогов и платежей в бюджет различного уровня;
6) квота - количественная мера осуществления определенной деятельности, например, на вывоз энергоресурсов.
Что касается социально-психологических методов, то их отличительная черта состоит в том, что они опираются на объективные законы развития социологии и психологии и воздействуют с учетом коллективной психологии, психологических особенностей различных социальных групп и отдельной личности. Они направлены на создание в трудовых коллективах благоприятного и устойчивого морально-психологического климата.
Социально-психологические методы делятся на социологические методы управления и психологические методы управления.
Социологические методы подразделяются на:
а) методы управления социально-массовыми процессами
- регулирование движения кадров
- подготовка, распределение и закрепление кадров
- повышение престижа профессии
б) методы управления коллективами, органами, группами, внутригрупповыми явлениями и процессами
- социальное планирование развития коллектива
- методы повышения социальной и групповой активности
- преемственность традиций
- пропаганда и внедрение положительного опыта
- новаторство и наставничество
в) методы управления индивидуально-личностным поведением
- создание благоприятных условий труда (оптимальная степень загруженности, ритмичность, внесение элементов творчества...)
- формирование оптимальной системы управления (организация структуры видов контроля, наличие соответствующих должностных инструкций)
- надлежащая постановка воспитательной работы
- создание благоприятного психологического климата
В свою очередь психологические методы подразделяются на:
а) методы комплектования малых групп и коллективов
Они позволяют определить оптимальные количественные отношения между работниками в малых группах и коллективах. Цель их - выявить симпатии и антипатии внутри коллектива и определить место каждого его члена в коллективе на основе психологической совместимости.
б) методы гуманизации труда
Это внесение элементов творчества в трудовой процесс, исключение монотонности труда, использование психологического воздействия музыки, цвета...
в) Методы психологического побуждения (мотивации)
Они способствуют достижению необходимой активности работника
- внушение (воздействие субъекта путем влияния на психику подчиненного) При этом существует большая зависимость от авторитета.
- подражание (воздействия на волю посредством личного примера)
- вовлечение (побуждение к действиям путем привлечения работника к подготовке и реализации управленческого решения)
- оказанные доверия (психологическое воздействие по выделению и подчеркиванию положительных качеств работника)
г) Методы профессионального отбора и обучения
- отбор работников по психологическим характеристикам, необходимым для данной должности
- развитие необходимых психологических характеристик у конкретного работника.
Кроме того, в литературе встречаются и иные классификации. Так, по целевому назначению можно выделить методы административного регулирования, методы административного наблюдения, методы административного ограничения, методы административного принуждения, методы административной защиты, методы административного арбитрирования[12]. Новеллой является использование договорных методов регулирования (соглашения о кредитах, бюджетных ссудах и пр.)[13]
Проблема методов управления диалектична. Это означает, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия. И для этого имеются соответствующие причины.
Во-первых, поскольку управленческая деятельность по своей природе административная, постольку любые методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными.
Во-вторых, средства прямого (административного) и косвенного (экономического и социально-психологического) назначения используются с единой конечной целью - реализация управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.
В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же, а не различными субъектами исполнительной власти.
В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления; не существует таких объектов, которые нуждаются исключительно в косвенном управляющем воздействии.
В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта, а именно - как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы и т.п.) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот и т.п.).
В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. Между тем нередко при выделении административных, экономических и социально-психологических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития, а третьи в своей основе имеют законы психологии и социологии. Вместе с тем в обобщенном виде методы управления могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще. Тем более, что речь идет о самом существенном - о непосредственном (или опосредованном) управляющем воздействии на объект управления.
В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Так, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников, о материальных компенсациях в связи с инфляцией, несомненно, затрагивают материальные интересы, являясь в то же время юридической формой реализации государственно-управленческих функций. Экономические рычаги управляющего воздействия, следовательно, приобретают жизненность не сами по себе, а с помощью административно-правовых средств.
Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это, например:
а) установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера;
б) утверждение конкретных (адресных) заданий;
в) предписания о совершении определенных действий;
г) назначение на те или иные должности;
д) удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений;
е) запрещение определенных действий под угрозой применения санкций;
ж) выдача разрешений различного рода;
з) осуществление регистрационных действий;
и) проведение контроля и надзора;
к) материальное и моральное поощрение;
л) применение материальных санкций;
м) разрешение споров между участниками управленческих отношений;
н) установление нормативов и стандартов;
о) оформление государственных заказов;
п) применение административно-принудительных мер и т.п.[14].
К основным (наиболее часто применяемым на практике) методам государственного управления можно отнести следующие.
Информационное обеспечение, то есть сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для административно-правового управления. Кроме того, информационное обеспечение включает в себя проведение подготовительной работы, связанной с выявлением тех или иных вызовов и проблем, проведением социально-разъяснительной работы с населением, обеспечивающей учет культурно-исторических оснований государства.
Моделирование и прогнозирование нового состояния (развития или изменения) соответствующей сферы общественного устройства или их совокупности. Согласно научному определению прогнозирование (от греч. prognosis - предвидение) - это опережающее отражение будущего; вид познавательной деятельности, направленный на определение тенденций динамики конкретных объекта или события на основе анализа их состояния в прошлом и настоящем. Прогнозирование - это важнейший инструмент для эффективного административно-правового управления обществом, без использования которого невозможно определить последствия его развития, будущее состояние той или иной сферы общественного устройства. Важным с точки зрения использования прогнозирования при административно-правовом управлении является разработка и внедрение на его основе системы целевых показателей, достижение которых будет служить основанием для оценки эффективности развития государства в целом. Обязательность применения таких показателей может быть предусмотрена в специальном нормативно-правовом акте, посвященном методологии и упорядочению процессов государственного управления на федеральном уровне.
Планирование - определение целей и задач, основных направлений, этапов развития системы государственного управления. При планировании, как правило, происходит разработка и утверждение программы, определяющей порядок перевода системы в новое состояние. Вместе с тем одной из особенностей планирования на современном этапе как метода административно-правового управления является то, что планирование, как правило, имеет: а) краткосрочный характер; б) осуществляется в течение всего процесса управления системой; в) корректируется с учетом оценки промежуточных результатов отдельных этапов развития системы управления.
Организация, то есть формирование системы органов и организаций, которые будут непосредственно осуществлять управление. Помимо упорядочения системы органов, организация предполагает и упорядочение процессов и процедур их деятельности на основе принимаемых при планировании принципов и подходов. Конечной целью организации является обеспечение надлежащего функционирования органов исполнительной власти при осуществлении ими заданного набора функций.
Руководство - оперативное управление деятельностью должностных лиц системы органов исполнительной власти, которая участвует в государственном управлении.
Координация - обеспечение взаимосогласованной деятельности всех субъектов управления для достижения установленных целей и задач. Координация направлена на объединение усилий всех участников процесса государственного управления.
Контроль и надзор включают в себя две группы отношений: а) оценку соответствия или несоответствия определенного состояния системы требуемым показателям, которые должны определяться при планировании (надзор); б) выявление ошибок в управленческой деятельности и подготовка предложений по их исправлению (контроль).
Регулирование - обеспечивает установление в той или иной форме обязательных для выполнения участниками отношений правил и процедур в целях упорядоченного достижения целей и задач системы управления. Регулирование, как правило, выражается в принятии нормативно-правовых актов и введении обязательных процедур (лицензирование, сертификация, регистрация и пр.).
Метод удостоверения публично-значимых состояний. Введение субъекта в сферу правовых отношений начинается с удостоверения факта его появления и завершается фиксацией прекращения правового состояния. Реальный факт только тогда приобретает значение юридического факта для публично-правовых отношений, когда будет удостоверен представителями государственной администрации. В отсутствие такой институциализации фактов многие дальнейшие действия юридически бессодержательны и не влекут правовых последствий. Наиболее известными формами осуществления удостоверительного метода являются регистрация актов гражданского состояния и паспортная система. Также введена государственная регистрация фактов имущественного состояния субъектов: добровольная (нотариат, аудит, независимая оценка) и обязательная - государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, результатов интеллектуальной деятельности, источников повышенной опасности, учет имущества общественного достояния и объектов, составляющих имущественный потенциал государства.
Методы контрольно-надзорной деятельности. Государственному учету и представлению отчетности подлежат действия, связанные с созданием социально-значимых объектов (статистический учет), совершением операций с имуществом публичного назначения и (или) принадлежности, выполнением требований и условий макроэкономического регулирования (например, валютный контроль). Кроме того, граждане обязаны проходить процедуру государственной регистрации по месту пребывания и жительства, субъекты предпринимательской деятельности - сообщать об изменении юридического адреса, регистрировать контрольно-кассовую технику и др.
Метод правопризнания (легализации). Он направлен на подтверждение законности возможного осуществления отдельных видов деятельности, является более «жестким» приемом административно-правового воздействия. Механизм регулирования в данном случае выражен в предварительном установлении границ позволяемой деятельности, ибо некоторые способы и формы ее реализации являются запрещенными. Применение названного метода связано с государственным признанием специальных статусов субъектов, вступающих в публичные отношения, а также недопущением в них лиц, не способных должным образом исполнять требования, предъявляемые к ведению отдельных видов деятельности. При проведении легализационных мероприятий могут быть установлены препятствия на ведение деятельности, так как она абсолютно запрещена, может быть разрешена только специальным субъектам, приобретен статус, не позволяющий заниматься иными видами деятельности (например, обязательное страхование).
Разрешительный метод. Разрешительная система является видом административной деятельности, направленной на государственное подтверждение квалификации и профессиональных качеств субъектов, предоставление им специальных правовых статусов (прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), отдельные способы и формы которой небезопасны. Наиболее развитой формой разрешительного метода является лицензирование. В ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[15] лицензирование определено с формальной стороны - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.
Методы административного содействия. Рассматриваемые методы разделяются на две группы:
1) методы защиты законных интересов. Суть их заключаются в функционировании системы правоохранительных органов. При этом государственное содействие, как правило, оказывают специальные ведомства, созданные для охраны общественного порядка и безопасности;
2) методы государственной поддержки. Они выражены в административном попечительстве и государственной поддержке элементов социальной инфраструктуры, представляющих ценность, отраслей и регионов, где требуется непрерывность в функционировании публичных служб (социальная помощь малоимущим, оказание психиатрической помощи, социальная адаптация безработных граждан на рынке труда, социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, ветеранов, жертв политических репрессий и пр.).
Перечисленные методы определяют способы функционирования органов исполнительной власти, являются присущими только ей инструментами влияния на подвластную среду, индивидуализируя субъектов властного административного воздействия, а также разграничивая сферы влияния исполнительной власти и других социальных институтов.
Вопрос 3. Убеждение и принуждение как всеобщие методы государственного управления
Для каждой стадии социально-экономического развития общества свойственна собственная основа формирования государственных учреждений (государственной власти), системы права, методов управления и т.п. Таким образом, объективные закономерности определяют, как те цели, которые мы перед собой ставим, так и возможности, в том числе способы и средства, т.е. методы воздействия на общественные отношения, имеющиеся для дос