Во главе управления отдельными ведомствами и областями Московского государства стояли приказы, зависевшие от боярской думы. Приказы, заведуя отдельными статьями государственного управления и хозяйства, были устроены так, что функции отдельных приказов не были строго разграничены. Часто один и тот же разряд дел, например, суд, ведался во многих приказах; нередко один приказ заведовал каким-либо городом в одном отношении, а другие приказы ведали этот город в другом; один приказ вёл какой-либо один порядок дел по всей стране, а другой приказ вёл все дела в какой-либо одной местности. Посольский приказ, например, ведя дипломатические дела и разрешая сложные международные вопросы, заведывал в тоже время отдачей на откуп кружечных дворов в Смоленске; а Собственная Его Величества канцелярия - приказ тайных дел - заведывал придворной охотой. К каждому приказу было приписано некоторое количество городов, с которых данный приказ собирал доходы в виде особых сборов или судебных пошлин. Доходы эти шли на ведение хозяйства самих приказов. В приказ обыкновенно поступали и все государственные сборы с приписанных к нему городов, и уже приказ сам направлял эти сборы в нужные учреждения. А так как приказов в XVII веке было от 40 до 70 (по разным источникам): разрядный, поместный, посольский, тайных дел, разбойный, пушкарский, холопий, казанский, большой казны, сибирский и другие, то можно приставить какая путаница и волокита происходила в деле управления страной.
Структура приказа
ПРИКАЗНОЙ СУДЬЯ (в некоторых приказах судей было 2 и более, так называемые
товарищи судьи)
ê
ДЬЯК (от одного до трёх; в крупных приказах - от 6 до 10 человек)
ê
ПОДЬЯЧИЕ (в зависимости от возраста: старшие, средние и младшие)
Да и в каждом отдельном приказе было трудно разобраться просителю. Судьи решали дела так, как им было угодно, толкуя законы по своему. Взяточничество и лицеприятие господствовали в приказах, и московские люди считали для себя сущим наказанием, если нужда гнала за каким-либо делом в приказ, - это всегда стоило много денег, занимало много времени, а в случаях сложных и запутанных грозило затянуться на всю оставшуюся жизнь.
Правительство московских времён все эти проблемы хорошо знало, и не раз пробовало ввести больше порядка в приказных делах. И кое-что в этом плане действительно делалось, особенно для уменьшения взяточничества и волокиты, но сама основа всего приказного делопроизводства оставалась неизменной - то одна и та же сторона государственного хозяйства оказывалась разбитой по ведомствам отдельных приказов, то всё хозяйство и управление какой-либо одной областью сосредотачивалось в одном приказе. Интересно, что бумаги того времени, направлявшиеся в какой-либо приказ, никогда не адресовались “в такой-то приказ”, а всегда на имя судьи приказа. Произвол и властность приказных на этой почве толь крепли и росли всё больше.
Государственные документы этого периода делились на законодательные, издаваемые органами государственной власти, и документы, составляемые органами государственного управления. Виды документов этого периода: грамоты (царские указы, посылаемые из приказов на места - боярам, воеводам, приказным людям), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки ( документы, поступавшие с мест, от воевод), челобитные. Приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам или другим местным начальникам царь давал наказы, приказы между собой сносились памятями; обращение граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитной.
Московское правительство середины XVII века осознавало все неудобства этой раздробленной системы управления и стало стягивать однородные приказы в более крупные деления. Для этого или подчиняли одному приказу несколько других, или ставили одного начальника во главе нескольких однородных приказов. Посольский приказ, например, во второй половине XVII века заведовал девятью другими. Приказ счётных дел, основанный при царе Алексее Михайловиче, вёл счёт всем доходам и расходам всего государства и стягивал к себе все денежные суммы, которые оставались от текущих расходов во всех государственных учреждениях. Приказ этот как бы надзирал за финансовой деятельностью отдельных приказов и контролировал её.
В приказной период постепенно создаётся система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приёмы их составления, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.