Беженцы относятся к наиболее уязвимым категориям населения и рассматриваются как самая большая трагедия человечества в наше время. Причиной массовых потоков беженцев всегда являлись чрезвычайные ситуации, связанные с мировыми и локальными войнами, межэтническими и религиозными конфликтами, диктаторскими политическими режимами, сопровождавшимися грубым нарушением основных прав человека, что вынуждало людей покидать свою родину, часто безо всяких средств к существованию, спасаясь от гонений и преследований.
Проблема беженцев впервые остро проявилась после Первой мировой войны, однако до сих пор она продолжает сохранять свою актуальность. Согласно статистике ООН в конце 2004 г. в мире насчитывалось около 17 млн. классических беженцев, лиц, ищущих убежища, внутренне перемещенных лиц, лиц без гражданства. Отсюда очевидна справедливость слов Папы Иоанна Павла II, назвавшего проблему беженцев «позорной раной нашего времени».
Трагичное положение беженцев, а также осложнение взаимоотношений между государствами, вызванное их массовыми потоками, привели к осознанию международным сообществом необходимости создания универсального международно-правового механизма по защите прав беженцев, а также разработки международных и национально-правовых процедур по предоставлению убежища и статуса беженца.
Международно-правовой механизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защиты прав человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций и деклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами международных обязательств по правам человека.
Вместе с тем международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-первых, в признании и объеме статуса убежища определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными положениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми государства должны руководствоваться (заключения, руководства Исполнительного комитета УВКБ ООН).
Во-вторых, беженцы лишены защиты со стороны, своего государства, что усиливает важность международной защиты их прав и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении социальных и экономических проблем, в отличие от полномочий международных контрольных органов, ограничивающихся надзором за соблюдением государствами международных обязательств.
Первые соглашения были разработаны в рамках Лиги Наций в период с 1922 по 1939 гг. Среди них наиболее важным является Конвенция 1933 г. о международном статусе беженцев, ставшая моделью для будущих международных соглашений в этой области. В ней впервые были закреплены ряд социально-экономических прав беженцев и устанавливалось обязательство государств не выдворять беженцев, постоянно проживающих на их территориях, и отказывать им во въезде на свои территории. Однако конвенции, принятые в рамках
Лиги Наций, не получили должного применения вследствие их фактического непризнания государствами.
Решающую роль в формировании современной системы защиты прав беженцев сыграла ООН, на которую Уставом ООН была возложена функция по осуществлению международного сотрудничества государств в «поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религий». В 1946 г. на основании резолюции ГА ООН был разработан и принят Устав Международной организации по делам беженцев, ставшей специализированным учреждением ООН. Основной задачей МОБ провозглашалось «быстрое и положительное разрешение проблемы подлинных беженцев и перемещенных лиц». Сначала основной функцией МОБ была репатриация, но затем проблемы послевоенной Европы акцентировали ее деятельность на вопросы переселения. Под ее эгидой были расселены десятки тысяч беженцев и перемещенных лиц. Однако деятельность МОБ носила временный характер, поэтому уже в конце 40-х гг. в ООН стал обсуждаться вопрос о необходимости создания новой международной организации.
Резолюцией ГА ООН 319 (IV) от 3 декабря 1949 г. было создано Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. Согласно Уставу, одобренному резолюцией ГА ООН от 16 декабря 1950 г., УВКБ является вспомогательным органом ГА ООН и находится в подчинении как у ГА ООН, так и ЭКОСОС ООН.
В соответствии с положениями Устава Верховный комиссар ООН по делам беженцев:
а) обязан следовать руководящим директивам ГА ООН или ЭКОСОС ООН (п. 3);
б) действует под руководством ГА ООН;
в) избирается ГА ООН, а новые структурные подразделения УВКБ ООН учреждаются на основе резолюций ЭКОСОС ООН (п. 4, 13);
г) не может обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать с призывами общего характера без предварительного разрешения ГА ООН (п. 10);
д) ежегодно отчитывается о своей деятельности перед ГА ООН, представляя ей свой доклад через ЭКОСОС ООН (п. 11).
В качестве обязанностей Верховного комиссара устанавливаются предоставление международной защиты беженцам, подпадающим под определение понятия «беженец», закрепленное в Уставе; изыскание окончательного разрешения проблем беженцев путем оказания содействия правительствам и с их согласия частным организациям; содействие добровольной репатриации беженцев и их ассимиляции в странах убежища (п. 1).
Обязанности Верховного комиссара по международной защите беженцев реализуются в рамках функций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которые условно можно объединить в пять групп:
- участие в правотворческом процессе по защите беженцев: содействие заключению и ратификации международных конвенций, заключение специальных соглашений с государствами, направленных на облегчение положения беженцев и сокращение их числа (пп. a, b п. 8);
- оказание помощи беженцам: содействие допуску беженцев на территории различных государств, получение ими разрешения для перевоза имущества, особенно необходимого для их расселения, содействие правительственным и частным лицам и организациям в добровольной репатриации беженцев, ассимиляции их в странах убежища, а также непосредственная деятельность по репатриации и расселению по определению Генеральной Ассамблеи (пп. с-е п. 8, п. 9);
- надзорная функция: получение от правительства информации относительно беженцев на территории государства и законодательства в этой области (пп. f п. 8);
- финансовые функции: получение добровольных общественных и частных средств для оказания помощи беженцам и распределение их между частными и, если это необходимо, государственными учреждениями, которые, по мнению Верховного комиссара, «являются наиболее квалифицированными для оказания такой помощи» (п. 10);
- установление и развитие сотрудничества с заинтересованными государствами и межправительственными организациями, а также с частными организациями по вопросам беженцев, и координация усилий тех из них, которые занимаются попечительством в отношении беженцев (пп. g-i п. 8).
Причем в Уставе подчеркивается, что деятельность Верховного комиссара аполитична и носит «гуманитарный и социальный характер» (п. 2).
Первоначально предполагалось, что деятельность УВКБ ООН будет носить краткосрочный характер и завершится после того, как УВКБ ООН выполнит свою основную задачу - поможет переселению и обустройству 1,2 млн. европейцев, вынужденных покинуть свои страны или депортированных фашистской Германией в ходе Второй мировой войны.
Однако прогнозы на быстрое решение проблемы беженцев не оправдались. Многочисленные кризисные ситуации, возникшие в 50-80-х гг. XX в. в результате локальных межгосударственных и внутренних вооруженных конфликтов, особенно в Азии и Африке, сопровождавшихся грубым нарушением прав человека, национально-освободительные движения, экологические катастрофы вызывали массовые потоки вынужденных мигрантов, включая беженцев.
ГА ООН периодически продлевала срок полномочий УВКБ ООН на пятилетний срок, а в 2003 г. приняла резолюцию о том, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор, пока проблема беженцев не будет решена окончательно.
Эволюция функций УВКБ ООН на современном этапе осуществляется в направлении как расширения категорий вынужденных мигрантов, которым Управление предоставляет международную защиту и помощь, так и в появлении новых функций и углублении уставных.
В настоящее время в сфере деятельности УВКБ ООН помимо беженцев находятся несколько категорий вынужденных переселенцев, а именно:
1) лица, перемещенные внутри страны (внутренне перемещенные лица) - лица, вынужденные покинуть места своего проживания, спасаясь от насилия, вызванного внутренними вооруженными конфликтами, кризисом политической системы, и переезжающие в другие районы государства своего гражданства или обычного места проживания, не затронутые военными действиями, отличающиеся более стабильной ситуацией;
2) лица без гражданства;
3) возвращающиеся лица, которые добровольно возвращаются в страну происхождения, и сохраняющие право на международную защиту в течение ограниченного времени после репатриации; переселенные лица - переселенные из страны первого убежища в третьи безопасные страны; другие лица, чье положение сравнимо с беженцами, с положением беженцев, но они не подпадают под критерии беженца, закрепленные в Уставе УВКБ ООН (например, жертвы вооруженных конфликтов, беспорядков в стране проживания, лица, которым угрожают пытки или смертная казнь в стране проживания, жертвы экологических катастроф).
Таким образом, в современных условиях мандат УВКБ ООН распространяется на широкий круг лиц, определяющих состав вынужденной миграции.
Следует отметить, что помимо УВКБ, занимающего центральное место в системе защиты прав беженцев, помощь беженцам оказывают и другие международные органы и организации, входящие в систему ООН. В частности, к ним относятся БАПОР, действующее с 1950 г. на территории Ливана, Сирии, Египта, сектора Газы. Причем палестинские беженцы исключены из компетенции УВКБ и Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
Существенную помощь беженцам оказывают и такие органы и организации, как ЮНИСЕФ — социальное обеспечение детей-беженцев; ВОЗ - медицинская помощь при чрезвычайных обстоятельствах; ЮНЕСКО - образовательные программы; МОТ - профессиональное обучение; ВПП - обеспечение беженцев продовольствием.
Следует отметить и роль такой международной универсальной организации, работающей в тесном сотрудничестве с УВКБ, как MOM, занимающейся координацией сотрудничества государств по вопросам миграционной политики, управлением и регулированием миграционных процессов в современном мире.
Однако механизм международной защиты прав беженцев был бы неэффективным без разработки универсальной конвенции, детально регламентирующей статус беженца. Такая Конвенция была принята 2 июня 1951 г. на международной конференции в Женеве.
В Конвенции о статусе беженцев с использованием предшествующей правовой базы давалась трактовка понятия беженца, определялись права и обязанности государств в отношении беженца.
В определении понятия «беженец», по Конвенции, подчеркивалась преемственность с предшествующими соглашениями и Уставами МОБ и УВКБ. Идентичность выражалась во временных ограничениях, традиционных критериях. В соответствии с пп. 2 п. А ст. 1 под беженцами понимались те лица, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. в Европе, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений.
В Конвенции регламентируются и негативные критерии, идентичные закрепленным в Уставе УВКБ ООН. Статус беженца не предоставлялся лицам, которые добровольно воспользовались защитой своей страны либо добровольно вернулись в нее, или, лишившись своего гражданства, вновь добровольно его приобрели; или приобрели новое гражданство и пользуются защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или не могут более отказываться от пользования защитой своей страны, ибо опасения преследования, на основании которых они были признаны беженцами, перестали иметь место, за исключением случаев, когда лицо рассматривалось беженцем в силу Соглашений 1926 и 1928 гг., Конвенций 1933 и 1938 гг. либо Устава МОБ и в состоянии привести достаточные основания, вытекающие из прежних преследований, для своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности. Исключались из категории беженцев лица, совершившие международные преступления: преступления против мира, военные преступления или преступления против человечности; тяжкие преступления неполитического характера до того, как они прибыли в страну, дающую убежище; либо виновные в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН (п. C-F ст. 1).
Конвенция 1951 г. не только дала развернутое определение понятия «беженец», но и впервые в полном объеме регламентировала права и обязанности беженцев на территории страны убежища.
При регулировании правового режима беженцев Конвенция исходит из того, что государства имеют право не только оценивать, насколько лицо, ищущее убежища, подпадает под признаки беженца, закрепленные международным правом и национальным законодательством, но и установить соответствующий правовой режим проживания на территории государства.
Определяющая роль государства в установлении правового статуса беженцев объясняет рекомендательный характер большинства статей Конвенции, а также закрепление нескольких правовых режимов, которые государство может установить для беженцев в зависимости от характера предоставляемых прав.
Конвенция устанавливает четыре правовых режима для беженцев:
1) национальный режим в отношении пользования такими правами, как: свобода вероисповедания, право обращаться в суд, право на начальное образование, право на социальное обеспечение и медицинское обслуживание;
2) режим, аналогичный режиму для граждан государства обычного места проживания беженца, распространяющийся на авторские и промышленные права;
3) наиболее благоприятный режим в отношении права работы по найму, права на создание и участие в ассоциациях неполитического характера;
4) наиболее благоприятный режим или, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот, которым при тех же обстоятельствах пользуются иностранцы в отношении прав на приобретение движимого и недвижимого имущества, а также в отношении арендных договоров, касающихся этого имущества, права самостоятельно заниматься сельским хозяйством, ремеслами и торговлей, учреждать торговые и промышленные товарищества, права на свободные профессии;
5) такой же режим устанавливается в отношении права на жилищное обеспечение, возможности получать среднее и высшее образование, признания иностранных дипломов и степеней, освобождения от уплаты за обучение, а также предоставления стипендий (ст. 21, 22).
Наряду с закреплением общих прав беженцев, соответствующих общепризнанным стандартам прав человека, Конвенция устанавливает специальные права, обусловленные особым положением беженцев как лиц, которые в большинстве случаев утрачивают фактическую и правовую связь с государством либо не имеют документов, устанавливающих их личность, или прибывают в страну убежища незаконным путем. В частности, Конвенция налагает обязательства на государство предоставить беженцам, прибывшим на территорию государства законным путем, свободу передвижения и свободу выбора места жительства в пределах территории страны убежища и выдавать беженцам удостоверение личности, если они не обладают проездными документами (ст. 21). Закрепляя принцип невысылки беженцев, законно проживающих на территории государства, за исключением соображений государственной безопасности, Конвенция предписывает государству предоставить таким беженцам достаточный срок для выезда в другую безопасную страну (ст. 32).
На защиту интересов беженцев направлена ст. 8 Конвенции, запрещающая применение исключительных мер государством в отношении имущества или интересов граждан иностранного государства, даже если беженцы являются гражданами этого государства.
Отдавая предпочтение правам беженцев, Конвенция закрепляет их обязанности в отношении страны проживания, заключающиеся в подчинении ее законам и распоряжениям, а также мерам в отношении общественного порядка (ст. 2).
Конвенция 1951 г. детально регламентирует основания для прекращения статуса беженца. К ним относятся:
1) добровольное возращение под защиту страны своей гражданской принадлежности;
2) добровольное восстановление гражданства;
3) приобретение нового гражданства;
4) добровольное возвращение на жительство в страну, где он имел опасения стать жертвой преследования;
5) невозможность более отказываться от пользования защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых оно было признано беженцем, более не существуют;
6) возможность для лица, не имеющего определенного гражданства, вернуться в страну своего прежнего местожительства, ибо обстоятельства, в силу которых оно было признано беженцем, более не существуют (п. С ст. 1).
Таким образом, Конвенция создавала международно-правовые и внутригосударственные гарантии защиты прав беженцев. Однако ориентированность Конвенции только на европейский регион и события до 1951 г. находилась в противоречии с ростом политической эмиграции, ставшей повсеместным явлением из-за идеологического противоборства стран социалистической и капиталистической систем. Проблема была решена принятием в декабре 1966 г. Протокола к Конвенции, вступившего в силу в 1967 г., который исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений (ст. 1), что придало Конвенции универсальный характер. На 2007 г. ее участниками являлись 147 государств.
Однако кодификационный процесс в области регламентации статуса беженцев осуществляется не только в рамках ООН.
Наибольшую роль в разработке расширенной международно-правовой трактовки понятия «беженец» сыграли те региональные международные организации, государства-члены которых либо содействовали своей политикой массовым перемещениям беженцев, либо страдали от их притока с территории соседних стран.
В 1969 г. Организация африканского единства (ныне - Африканский союз) приняла Конвенцию по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке. Данная Конвенция дополнила понятие беженца по Конвенции 1951 г. новыми положениями, учитывающими причины, порождающие вынужденную миграцию в этом регионе. Согласно п. 2 ст. 1 Конвенции ОАЕ термин «беженец» применяется также к любому лицу, которое вследствие «внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок с какой-то части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности».
В Латиноамериканском регионе в рамках ОАГ в 1984 г. принимается Картахенская декларация о беженцах. Несмотря на то что данный документ был принят на коллоквиуме, организованном Картахенским университетом, Региональным центром по исследованию третьего мира и УВКБ ООН, его название и содержание выходило за рамки традиционных актов, вырабатываемых на встречах представителей неправительственных организаций. В документе рекомендовалось с учетом опыта, накопленного в Центральноамериканском регионе по проблемам беженцев, а также прецедента Конвенции ОАЕ 1969 г., рассмотреть вопрос о расширении понятия «беженец», которое должно относить к числу беженцев лиц, бежавших из страны, «поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка». Неоднократные ссылки Генеральной Ассамблеи ОАГ на Картахенскую декларацию свидетельствует о том, что в настоящее время она отражает позиции латиноамериканских государств и имеет статус международно-правового документа.
Важный вклад в расширительную регламентацию понятия беженца внесло СНГ, государства-члены которого после межнациональных конфликтов конца XX в. в Нагорном Карабахе, на Северном Кавказе, в Приднестровье, Грузии, Абхазии, Чечне впервые ощутили на себе груз проблем, связанных с массовыми потоками беженцев. Учитывая специфику федеративного устройства России, к ним прибавилась еще одна категория лиц, неизвестная ранее в международно-правовой терминологии: вынужденные переселенцы. Этим объясняется название договора, принятого 24 сентября 1993 г. в рамках СНГ - Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и одинаковый правовой режим, предусмотренный для указанных категорий.
Статья 7 названного Соглашения исчерпывающим образом определяет понятие «беженец» для целей Соглашения. Соглашение, повторяя все критерии, предъявляемые к понятию «беженец» в Конвенции 1951 г., расширило его как по субъекту, распространив на членов семьи, так и по причинам, вызвавшим перемещение: вооруженные и межнациональные конфликты (ст. 1). Вынужденные переселенцы отличались от беженцев лишь по критерию гражданства: если первые по отношению к принимающей стране были ее гражданами (ст. 2), то последние - иностранцами.
В европейских региональных организациях (СЕ и ЕС) подход к разрешению проблемы новых категорий беженцев определялся позицией европейских стран, считающих, что их международные обязательства распространяются лишь на беженцев в трактовке Конвенции 1951 г. и Протокола к ней.
СЕ так и не разработал конвенцию по правам беженцев, ограничившись выработкой рекомендаций Комитета министров, направленных на унификацию внутригосударственных процедур по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища.
Активную нормотворческую деятельность в области регулирования статуса беженца осуществляет ЕС, территории государств-членов которого являются наиболее привлекательными для беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Цель кодификационной политики ЕС - выработать единую систему предоставления и лишения статуса беженца. В настоящее время основным международным соглашением, принятым в рамках ЕС, является Амстердамский договор, вступивший в силу в 1999 г., который закрепил правовую основу для гармонизации общей политики в отношении убежища и миграции.
Следует отметить, что Амстердамский договор определил временные рамки 5 лет (с 1999 по 2004 гг.), в течение которых государства - члены ЕС должны достичь соглашения по таким вопросам, как определение страны, на которой лежит ответственность по изучению ходатайства лица о предоставлении убежища; разработку правил переезда беженцев в другие страны, обмен информацией по вопросам беженцев.
Реализации положений Амстердамского договора, направленных на создание единой Европейской системы предоставления убежища, способствовало принятие Советом ЕС ряда регламентов и директив. Так, в 2001 г. была принята Директива «О минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом таких лиц и последствиями такого приема», в 2003 г. - Регламент о критериях и механизмах для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, заявленного в одном из государств-членов гражданином третьей страны», заменивший Дублинскую конвенцию 1990 г.
Особо важную роль в гармонизации законодательства стран - членов ЕС относительно предоставления статуса беженца сыграли следующие директивы Совета ЕС: Директива 2003 г., определяющая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища; Директива 2004 г., устанавливающая минимальные стандарты для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства, нуждающихся в иной форме международной защиты; Директива 2005 г. о минимальных стандартах для процедур государств-членов по предоставлению и отмене статуса беженца.
С принятием указанных документов был завершен первый этап создания единой Европейской системы по предоставлению убежища, цели которого были определены Амстердамским договором 1997 г. Основными задачами второго этапа, согласно Гаагской программе 2005 г., являются: разработка единой процедуры предоставления статуса беженца и создание специальных структур для координации взаимодействия государств — членов ЕС по имплементации европейских стандартов в национальное законодательство.
Следует отметить, что Европейская система по предоставлению убежища оказывает определяющее влияние на развитие универсального международного механизма по защите прав беженца. В частности, в директивах, принятых Советом ЕС, сформулировано понятие третьей безопасной страны, установлена новая форма защиты - дополнительная защита, распространяющаяся на лиц, не подпадающих под понятие беженца по Конвенции 1951 г., но являющихся жертвами пыток либо угрозы пыток, либо смертной казни или бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания либо серьезной угрозы их жизни в стране их постоянного проживания в ситуации вооруженного конфликта. Таким лицам, по аналогии с беженцами, гарантируется невысылка в страну происхождения, а также предоставление временного вида на жительство, доступ к трудоустройству, образованию, социальному обеспечению, медицинскому обслуживанию в стране убежища.