После окончания Первой мировой войны остро встал вопрос о судьбе германских колоний в Африке и в Тихом океане, а также незаселенных турками территорий Османской империи. Сложность указанного вопроса состояла в том, что, с одной стороны, уже с 1915 года державами Антанты был подписан ряд тайных соглашений, определявших судьбу этих территорий.Следовательно, сложно представить, отказ держав Антанты от своих колониальных притязаний, подтвержденных тайными договорами.
С другой же стороны все большее признание получала идея решения колониального вопроса с помощью международного контроля над колониями, основанного на праве народов на самоопределение. Столкновение этих противоречивых интересов привело к поиску новых путей для решения данного вопроса и к созданию в рамках Лиги Наций системы мандатов.
Как известно, В. Вильсон был противником колониальных аннексий и выступал на Парижской мирной конференции за интернационализацию колоний, защиту интересов туземного населения, соблюдение принципа «открытых дверей», исключение аннексии и установление действенного международного контроля над деятельностью мандатария со стороны Лиги Наций. В отличие от В. Вильсона, представители Великобритании, Франции и Японии выступали за прямую аннексию указанных выше территорий, в соответствии с тайными договорами 1915-1917 годов. Таким образом, Парижская мирная конференция столкнулась с необходимостью поиска компромисса которым стал представленный 30 января 1919 года Советом Десяти план по управлению бывшими германскими и турецкими колониями на основе выдаваемых Лигой Наций мандатов. Впоследствии этот план, с существенными изменениями, был включен в статью 22 Статута.
Из статьи 22 следует, что мандаты должны были выдаваться от имени Лиги Наций. На практике же Верховный совет Антанты, 7 мая 1919 года окончательно утвердил раздел германских колоний. Распределение территорий бывшей Османской империи происходило на конференции в Сан-Ремо 19-26 марта 1920 года. Только после этого формальное утверждение мандатов было проведено Советом Лиги.
Итак, система мандатов представляла собой внешнее управление территориями на основании выданного Лигой Наций специального разрешения - мандата, содержащего, определенные условия, направленные на ограничение действий управляющего государства и на защиту интересов коренного населения. В зависимости от различных условий, Статут выделял 3 группы мандатов - А, В и С. При этом не существовало общего типового мандата для той или иной группы, и для каждого случая разрабатывался отдельный мандат.
Мандатная территория.
Мандаты Лиги Наций были установлены согласно статье 22 Соглашения Лиги Наций. Мандатные территории были прежними колониями Германии.
Мандаты группы А:
· Месопотамия (Великобритания) 10 августа 1920 — 3 октября 1932.
· Палестина (Великобритания) 25 апреля 1920 — 25 мая 1946, де-факто с 29 сентября 1923 по 14 мая 1948 (образование Израиля), включая Трансиорданию (Хашимитский эмират, позднее королевство Иордания).
· Сирия (Франция), 29 сентября 1923 — 1 января 1944, включая Ливан; Хатай (с 1939 провинция в составе Турции).
Мандаты группы А были переданы на управление государствами Арабского Востока. Исходя из положений статьи 22, можно прийти к выводу, что страны, на которые распространялись положения мандатов данной группы, обладали определенным суверенитетом, поскольку законодательная, исполнительная и судебная власть должны были осуществляться местным правительством (но под руководством и контролем верховного комиссара, назначаемого мандатарием). Государство-мандатарий должно было соблюдать в отношении этих территорий положения конвенций, запрещавших работорговлю, торговлю оружием и наркотическими средствами, обеспечивать свободу торговли и транзита, судоходства и авиационных перевозок, почтовых и телеграфных сообщений. На территориях, отнесенных к мандатам группы А, должны были соблюдаться полная свобода совести и вероисповедания, в том числе на мандатарий была возложена обязанность обеспечения доступа к святым местам. Все внешние сношения от имени указанных территорий осуществлялись исключительно мандатарием, который также выдавал экзекватуру консулам, назначаемым на территорию подмандатных стран, и оказывал дипломатическое и консульское покровительство находящимся за границей гражданам управляемых территорий. Органы государственной власти данных территорий имели право заключать лишь таможенные договоры с соседями, и то после одобрения этих договоров мандатарием.
Для поддержания порядка и защиты страны допускалось создание вооруженных сил из местного населения. При этом управление ими ставилось под контроль мандатария, который также был вправе иметь свои войска на управляемой территории с целью ее защиты. Однако управляемое государство не было обязано участвовать в войнах мандатария. В статье 22 Статута не содержалось прямого запрета на набор войск из местного населения территорий, управлявшихся мандатами группы А, в то время как такой запрет существовал в отношении мандатов группы В и С. Поскольку по условиям мандатов группы А, мандатарий имел право держать на управляемой территории свои войска, а также пользоваться портами и дорогами для их перемещения, то такие территории нельзя рассматривать как нейтрализованные.
Таким образом, территории, управляемые мандатами группы А, представляли собой новый способ зависимости одного государства от другого. На это указывало и то, что статья 22 ничего не говорила о длительности переходного этапа, необходимого для создания на указанных территориях системы самоуправления, тем самым оставляя за мандатарием право самостоятельного определения этого срока. Внешне положение подмандатных территорий группы А походило на положение территорий, находившихся под протекторатом, но с правовой точки зрения они имели существенные отличия от последних. Первым таким отличием была цель установления мандата - стремление к достижению данной территорией способности к самостоятельному управлению. Второе отличие - ограничение права мандатария на вмешательство во внешнюю и внутреннюю политику управляемого государства положениями конкретного мандата. Третье отличие - международный контроль со стороны Лиги, в то время как государство, осуществлявшее протекторат не было обязано ни перед кем отчитываться за свою деятельность.
Мандаты группы В:
· Руанда-Урунди (Бельгия), прежде два отдельных немецких протектората, на которые выдан единый мандат, с 1 марта 1926 по 30 июня 1960 в административном союзе с колонией Бельгийское Конго (с 13 декабря 1946 Подопечная территория ООН до провозглашения независимости 1 июля 1962).
· Танганьика (Великобритания), с 11 декабря 1946 подопечная территория ООН; с 1 мая 1961 под самоуправлением; с 9 декабря 1962 — Республика; в 1964 объединена с Занзибаром (новое название объединения — Танзания).
и две прежние немецкие территории оккупированные и разделённые Великобританией и Францией в ходе Первой мировой войны:
· Камерун. Лига Наций выдала мандат Великобритании на Западный Камерун и Франции на Восточный Камерун, 13 декабря 1946 преобразованы в подопечные территории ООН. Западный Камерун — подопека Великобритании, разделён на Северный Камерун (с 1961 в составе Нигерии) и Южный Камерун (с 1961 в составе Камеруна), Восточный Камерун — подопека Франции (с 1960 — Камерун).
· Того. Великобритания получила мандат на управление западной частью Того — Британское Того, Франция — восточной — Французское Того. С 13 декабря 1946 года подопечные территории ООН, под тем же управлением. Британское Того 13 декабря 1956 стала частью колонии Золотой Берег (с 1957 — Гана), Французское Того с 27 апреля 1960 независимая Тоголезская Республика (Того).
Мандаты группы В выдавались на управление рядом африканских стран.В соответствии со статьей 22 Статута, самостоятельное управление этими территориями со стороны представителей коренного населения считалось невозможным и поручалось государству-мандатарию. При управлении указанными территориями, мандатарий был обязан соблюдать ряд условий, не допускавших такие злоупотребления, как работорговля, торговля оружием или алкоголем, а также использование принудительного труда. На территориях, управляемых мандатами группы В, предусматривалось обеспечение равных условий торговли и предпринимательства для всех членов Лиги. Однако за мандатарием сохранялось исключительное право создания на указанных территориях монополий фискального характера.
При управлении указанными территориями, государство мандатарий было обязано обеспечивать коренному населению свободу совести и вероисповедания, за исключением ограничений, связанных с необходимостью «поддержания общественного порядка и добрых нравов». Кроме того, статья 22 запрещала возводить военные или морские базы на управляемых территориях, а также обучать коренное население военному делу. Следовательно, данные территории являлись нейтрализованными.
Поскольку в статье 22 ничего не говорилось о временном характере мандатов группы В, то за государством-мандатарием закреплялось право управлять данной территорией как своей собственной (но с соблюдением ряда ограничений, установленных мандатом). Исходя из положений статьи 22 можно прийти к выводу, что территории, управляемые мандатами группы В, не имели собственного суверенитета, поскольку вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти принадлежала мандатарию. Единственным отличием от аннексии этих территорий было отсутствие у коренного населения гражданства государства-мандатария, а также требование обеспечения принципа равных возможностей в торговле для всех членов Лиги Наций.
Мандаты группы С:
Бывшие немецкие колонии в Юго-Западной Африке и Океании, переданы под непосредственное управление мандатариям, как их составная часть.
· Германская Новая Гвинея (Австралия) с 17 декабря 1920; с 8 декабря 1946 подопечная территория ООН под тем же управлением; с 16 сентября 1975 в составе независимого государства Папуа – Новая Гвинея.
· Науру (прежде часть Германской Новой Гвинеи). 17 декабря 1920 выдан мандат Австралии (формально вместе с Великобританией и Новой Зеландией); с 1 ноября 1947 подопечная территория ООН (под тем же управлением); с 31 января 1968 независимая республика.
· Германское Самоа (Новая Зеландия) с 17 декабря 1920, переименовано в Западное Самоа; с 25 января 1947 подопечная территория ООН; с 1 января 1962 независимое государство.
· Южно-Тихоокеанская территория (Япония); с 18 июля 1947 Подопечная территория Тихоокеанские острова (США)
· Германская Юго-Западная Африка с 1 октября 1922 также город Уолфиш-Бей, входивший с 1878 в состав Капской колонии, в 1946 ООН отказалась признать ЮЗА подопечной территорией ЮАС (с 1961 ЮАР). В 1968 году ООН утвердила название Намибия, с 21 марта 1990 независимое государство (без Уолфиш-Бея), 28 февраля 1994 Уолфиш-Бей и Пингвиновы острова переданы Намибии.
К мандатам группы С относились южноафриканские территории и бывшие германские колонии в Тихом Океане. Несмотря на то, что согласно статье 22, эти территории должны были управляться мандатарием как интегрированная часть его территории, их нельзя отождествлять с колониями. К основным отличиям данных территорий относятся:
1) обязательство мандатария гарантировать запрет работорговли и использования принудительного труда;
2) отсутствие гражданства у населения указанных территорий;
3) представление мандатарием ежегодных отчетов о своей деятельности Постоянной мандатной комиссии Лиги;
4) контроль над торговлей оружием на этих территориях;
5) признание данных территорий нейтрализованными.
При этом следующие признаки указывали на то, что мандаты группы С фактически узаконивали аннексию указанных выше территорий:
1) бессрочный характер мандатов и отсутствие в Статуте возможности превращения мандатов группы С в мандаты группы В или А;
2) фактическое нахождение указанных территорий под суверенитетом государства-мандатария;
3) нераспространение принципа «открытых дверей» в торговле на данные территории.
Одним из существенных отличий системы мандатов от иных форм колониального правления была система международного контроля со стороны Лиги Наций. В статье 22 закреплялась обязанность мандатария предоставлять Совету ежегодный доклад о положении дел на вверенных ему территориях. В этой же статье предусматривалось создание Постоянной мандатной комиссии (далее - ПМК), которая принимала и рассматривала доклады мандатариев, а также давала Совету свои заключения по вопросам выполнения мандатов. Таким образом, единственным органом Лиги, имевшим право принимать окончательные решения, а также проверять выполнение условий мандатов, был Совет.
Структура ПМК:
Первоначально ПМК состояла из 9 членов, избираемых в личном качестве, а к 1927 году их число было доведено до 11 человек.
Заседания ПМК должны были проходить не реже одного раза в год, однако могли созываться внеочередные сессии. Повестка дня для каждой ежегодной сессии подготавливалась Секретариатом Лиги. ПМК могла дополнить ее любым вопросом, за принятие которого проголосовало 2/3 членов Комиссии. Все остальные решения принимались простым большинством голосов. Заседаниями ПМК руководили председатель и его заместитель. В обязанности ПМК входило рассмотрение, обсуждение и проверка докладов, предоставляемых государствами-мандатариями, после чего эти доклады передавались в Совет Лиги.
На первый взгляд простая и понятная процедура деятельности ПМК имела ряд недостатков, наиболее существенным из которых было то, что статья 22 Статута не предоставляла права колониальным народам иметь личного представителя в составе ПМК при обсуждении докладов. Вместе с тем определенной гарантией защиты прав народов, проживавших на управляемых территориях, должно было стать предоставление последним в 1923 году права на подачу петиций. Согласно правилам, петиции направлялись в ПМК только через правительство государства-мандатария, которое сопровождало ее своим заключением. Официальные издания Лиги позиционировали это требование не как ограничение права на подачу петиций, а как предоставляемую ПМК возможность одновременно ознакомиться не только с мнением коренного населения, но и с позицией государства-мандатария. Вопрос о приемлемости петиций решался председателем ПМК. Направляемые в Комиссию петиции отклонялись, если они: 1) противоречили принципам Статута Лиги Наций или условиям мандатов; 2) были анонимными; 3) повторяли факты, уже сообщенные мандатарием ПМК и не содержали ранее неизвестных Комиссии новых фактов. Таким образом, практически любая петиция могла быть отклонена, как не соответствующая одному из перечисленных условий.
Еще одним недостатком в деятельности ПМК было отсутствие у нее права на месте производить обследование положения дел. Таким образом, ПМК была обязана опираться только на доклады государств-мандатариев и на петиции, сопровождаемые их заключениями, не имея возможности самостоятельно оценить сложившуюся ситуацию.
В заключение отметим, что система мандатов была новым для своего времени явлением, впоследствии став прообразом системы опеки ООН.
Оценивая роль и значение Лиги Наций, можно сделать следующие выводы. Создание Лиги представлял о собой принципиально новое слово в теории и практике международных отношений. Это была первая в истории человеческой цивилизации межгосударственная организация по обеспечению и охране мира. Устав Лиги Наций юридически закреплял демократические принципы построения мирового порядка, впервые выдвинув идею коллективной безопасности всех миролюбивых стран. Однако в конкретных условиях межвоенного периода Лига Наций являлась составной частью Версальской системы, включавшей в себя как демократические, так и империалистические методы урегулирования. Главная задача новой международной организации состояла в защите этой системы, в действиях, соответствующих интересам держ ав-победительниц. Критерии справедливости и равноправия часто отступали на второй план. Недостатки Устава, структуры и практической деятельности Лиги Наций превращали ее в малоэффективный и недееспособный международный орган. Успехи и провалы Лиги Наций на международной арене напрямую зависели от готовности или нежелания государствчленов организации и прежде всего ведущ их мировых держ ав проводить ее принципы в жизнь.