Рассмотрев произошедшие изменения в области лицензирования отдельных видов деятельности, считаем необходимым остановиться на оценке их результатов.
Основной проблемой, с которой сталкиваются соискатели лицензии и лицензиаты, названа необходимость представления в лицензирующий орган избыточного числа документов.
Таким образом, можно уверенно констатировать, что в сфере лицензирования по-прежнему существует множество серьезных проблем, требующих законодательного урегулирования. И надо сказать, что данные проблемы не остались незамеченными. На федеральном уровне активно прорабатываются вопросы совершенствования законодательства в области осуществления лицензирования отдельных видов деятельности.
В настоящее время в Государственной Думе находится ряд проектов федеральных законов, направленных на регулирование порядка лицензирования отдельных видов деятельности. Коснемся некоторых из них, представляющих, на наш взгляд, особый интерес и значимость для предпринимательского сообщества. В апреле 2013 года Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу проект Федерального закона № 254695-6 «О внесении изменений и признании утратившими силу отдельных положений за- конодательных актов Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности». Указанным законопроектом вносятся изменения в тридцать законодательных актов, в том числе в законы о частной детективной и охранной деятельности, об экологической экспертизе, об оружии, о наркотических средствах и психотропных веществах, об объектах культурного наследия, о полиции, об обращении лекарственных средств, об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации и др.[48]
Предлагаемые изменения направлены на устранение несогласованности положений отдельных законодательных актов, регламентирующих вопросы лицензирования: в частности, исключается обязанность нотариуса иметь лицензию на осуществление нотариальной деятельности, корректируются полномочия полиции по лицензированию деятельности по хранению, экспонированию и (или) коллекционированию оружия, его основных частей и патронов.
Одновременно проектом предусмотрено повышение ответственности за нарушение лицензионных требований: повышение размеров административных штрафов, введение наказания в виде дисквалификации должностных лиц, допустивших такие правонарушения.
Представляется, что реализация законопроекта в случае его принятия в качестве закона позволит устранить отдельные правовые пробелы, что в свою очередь благотворно скажется на осуществлении лицензирования. Помимо этого, на рассмотрении в Государственной Думе находится не менее важный депутатский законопроект № 199948-6 «О внесении изменений в статьи 14.1 и 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Проект направлен на усиление административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии и возможность конфискации товаров, продажа которых осуществлялась без соответствующего разрешения.
По нашему мнению, предлагаемое увеличение штрафных санкций за осуществление деятельности без соответствующей лицензии будет способствовать сокращению нарушений при осуществлении предпринимательской деятельности и в целом положительно скажется на укреплении общественного порядка.
Другой проект Федерального закона № 276565-6 «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «Об оружии», находящийся на стадии предварительного рассмотрения в верхней палате парламента, предусматривает внесение изменения в части запрета выдачи лицензии на приобретение оружия гражданам, повторно привлеченным к административной ответственности за совершение административных правонарушений, связанных с управлением транспортным средством в состоянии опьянения, невыполнением требований о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также с невыполнением требований о запрещении употреблять алкогольные напитки, наркотические или психотропные вещества после дорожно-транспортного происшествия.[49]
Данный проект, на наш взгляд, также заслуживает поддержки, так как по своей сути является превентивной мерой совершения преступлений с применением оружия со стороны лиц, прежде совершивших указанные правонарушения. Вместе с тем необходимо сказать, что в Государственной Думе на рассмотрении находятся и весьма спорные проекты, затрагивающие сферу лицензирования.
К примеру, внесенный Правительством Российской Федерации 26 июля 2011 года проект Федерального закона № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами» вызвал весьма бурные дискуссии и массу негативных откликов представителей бизнес-структур. Следует подчеркнуть, что проект был принят в первом чтении уже в ноябре 2011 года и сам по себе не порождал каких-либо противоречий.[50]
Неодобрение и отрицательная оценка хозяйствующих субъектов были вызваны подготовленными ко второму чтению поправками Правительства Российской Федерации (письмо от 15 декабря 2012 г. № 6903п-П9), кардинально меняющими концепцию законопроекта. Поправки предусматривали, в частности, такие меры как: обязательное членство в саморегулируемых организациях как условие для обращения с отходами, в том числе от собственного производства; отмена лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV класса опасности с передачей саморегулируемым организациям права устанавливать правила и стандарты, регулировать и контролировать обращение с такими отходами.
Думается, что установление обязанности вступления хозяйствующих субъектов в саморегулируемые организации повлечет весьма весомое увеличение издержек и себестоимости производимой продукции, что может крайне негативно сказаться на конкурентоспособности отечественной продукции, а также создать неблагоприятный инвестиционный климат. В свою очередь отмена уже выданных лицензий, которые в соответствии с законодательством о лицензировании являются бессрочными и на получение которых были затрачены немалые средства организаций, также негативно отразится на финансовом состоянии субъектов хозяйственной деятельности.
Данные противоречия проекта привели к тому, что в апреле 2013 года на совещании у Президента РФ В. В. Путина по вопросу о стимулировании переработки отходов производства и потребления было принято решение продолжить доработку законопроекта без включения в него указанных положений. Учитывая все изложенные обстоятельства, до настоящего времени проект находится в стадии доработки, и вопрос о его рассмотрении во втором чтении окончательно так и не решен.[51]
Кроме того, федеральными органами исполнительной власти систематически прорабатываются вопросы совершенствования действующей системы лицензирования. И надо сказать, что в ряде случаев предложения по улучшению законодательства в области лицензирования отдельных видов деятельности направлены отнюдь не на упрощение и оптимизацию действующего порядка лицензирования. Так, к примеру, Росалкогольрегулирование разработало проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции в части совершенствования регулирования розничной продажи алкогольной продукции».
Помимо уточнения мест, в которых запрещается розничная продажа алкогольной продукции, указанный проект предусматривает введение отдельного лицензирования розничной продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания. Учитывая ориентир Правительства Российской Федерации на сокращение перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также требование законодательства об осуществлении розничной продажи алкогольной продукции при наличии лицензии, конкретизация и выделение нового вида лицензируемой деятельности, предлагаемые Росалкогольрегулированием, на наш взгляд, являются весьма избыточными и нецелесообразными.
Справедливости ради надо сказать, что предложения по увеличению числа лицензируемых видов деятельности исходят не только от федеральных органов. Так, в июле 2013 года Курской областной думой внесен в Государственную Думу проект Федерального закона № 320319-6 «О внесении изменения в часть 1 статьи 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривающий расширение перечня видов деятельности, на которые требуются лицензии за счет включения в него деятельности в сфере управления многоквартирными домами.[52]
В этой связи хочется обратить внимание субъектов законодательной инициативы на цели и критерии лицензирования. Напомним, что лицензии на отдельные виды деятельности выдаются в целях, исчерпывающим образом определенных законодательством о лицензировании. В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о лицензировании отдельные виды деятельности подлежат лицензированию в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями от- дельных видов деятельности.
Осуществление лицензирования в иных целях законом не допускается. Основными критериями, по которым осуществляется лицензирование отдельных видов деятельности, выступают возможность нанесения указанного ущерба, а также невозможность осуществления регулирования иными методами. В общем и целом анализ действующих и разрабатываемых нормативных правовых актов, затрагивающих отдельные аспекты лицензирования, свидетельствует о том, что формирование законодательства в области лицензирования не завершено.
В области лицензирования существует множество нерешенных до настоящего времени системных проблем, которые требуют безотлагательного вмешательства со стороны государства.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Лицензия – это разрешение на право проводить коммерческую научную или хозяйственную деятельность в областях экономики, промышленности и науки, в которых государство, по ряду причин, осуществляет жесткие надзорные функции.
Суть лицензирования сводиться к двум основным факторам. Первое – это недопущение к выполнению и осуществлению стратегических и важных для государства видов деятельности организаций и предприятий, которые могут нанести ущерб государству. И второе – это регулирование и контроль за деятельность организаций, допущенных к выполнению лицензированных видов деятельности.
Говорить о начале формирования института лицензирования в его современном виде представляется возможным с конца минувшего столетия. Предпосылкой закрепления в российском праве понятия «лицензирование» явились законы «О кооперации в СССР», «О банках и банковской деятельности», «О предприятиях и предпринимательской деятельности». В дальнейшем регламент осуществления лицензирования стал устанавливаться актами различной правовой силы, в том числе указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а[6] также ведомственными актами.
Лицензирование отдельных видов деятельности – возникло в нашей стране сравнительно недавно, с исторической точки зрения. Самым первым примером введения лицензирования принято считать введение лицензий на осуществление банковской деятельности в 1990 году. Тогда страна шла прямым курсом на либерализацию экономики и развития частного предпринимательства. Предприниматели или как их тогда называли кооператоры, остро нуждались в привлечении заёмных средств.
В 1994 году Правительство Российской Федерации приняло постановление «О лицензировании отдельных видов деятельности», определившее в общих чертах порядок лицензирования. В соответствии с данным постановлением лицензированию подлежало около 100 видов деятельности. Учитывая сущностные особенности лицензирования, направленные на необходимость получения специального разрешения для осуществления отдельных видов деятельности, необходимо сказать, что регулирование вопросов лицензирования нормативными правовыми актами различной юридической силы явно противоречило части третьей статьи 55 Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом.
С 1 января 1995 года вступила в силу часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, содержащая норму, в соответствии с которой перечень отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию, должен определяться законом.
В рамках реализации данного положения в 1998 году был принят Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Закон 1998 года), определивший правовые и организационные основы лицензирования. Закон 1998 года ввел основные понятия в области лицензирования, установил критерии лицензирования и существенно расширил полномочия Правительства Российской Федерации, отнеся к его компетенции вопросы определения порядка лицензирования, ведения реестра лицензий, а также перечня работ и услуг, составляющих конкретный вид деятельности.
Кроме того, был установлен минимальный срок действия лицензии – не менее 3 лет и утвержден перечень лицензируемых видов деятельности, который включал уже более 200 видов.
В 2001 году был принят Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривающий весьма существенное сокращение лицензируемых видов деятельности (до 120 видов).
Позитивные новации Закона 2001 года также были связаны с введением единого упрощенного порядка лицензирования большинства видов деятельности на всей территории России.
Одна из серьезных проблем в то время была связана с отсутствием нормативных правовых актов, устанавливающих порядок лицензирования некоторых видов деятельности или содержащих нормы, вступающие в противоречие с действующим законодательством (к примеру, в области использования атомной энергии одновременно действовало три нормативных правовых акта, устанавливающих три различных перечня лицензируемых видов деятельности). В некоторых случаях нарушался принцип лицензирования «один вид деятельности – одна лицензия».
Сложившаяся ситуация привела к необходимости основательного реформирования института лицензирования, следствием которого явилась разработка и принятие нового базового нормативного правового акта – Федерального закона № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Одно из ключевых и наиболее значимых для практической деятельности хозяйствующих субъектов изменений законодательства коснулось перечня лицензируемых видов деятельности, который был существенно сокращен.
Перечень лицензируемых видов деятельности закреплен в законе № 99-ФЗ, который был принят в мае 2011 года. Также данным законодательным актом учреждены основные принципы в сфере выдачи лицензий: принцип единого пространства в сфере экономики; фиксация всех видов деятельности, по которым необходимо получение лицензии; закрепление единого порядка для выдачи лицензий; установление единых требований к лицензиатам; информация о выдаче лицензий – открытая и доступная; запрет на оплату лицензирования (помимо взымания госпошлины); законность.
Выдачей лицензий занимаются исполнительные органы госвласти субъектов, осуществляющие надзор в сфере деятельности, подлежащей лицензированию. В отдельных случаях, подобные полномочия могут быть переданы органам госвласти субъектов или местным властям.
Отличительной особенностью современного законодательства о лицензировании является отсутствие полной систематизации правил его осуществления. Соответственно административно-правовая охрана общественных отношений в сфере лицензирования основана на различном законодательстве.
Соответственно, правовая охрана общественных отношений, складывающихся в связи с лицензированием различных видов деятельности, в настоящее время не является однородной и предполагает возможность и необходимость осуществления лицензионного контроля и применения в установленных случаях ряда мер административного принуждения при несоответствии деятельности лицензиата требованиям, указанным в лицензии, что устанавливается в различных законодательных актах.
Следует отметить, что система публично-властных субъектов, осуществляющих лицензионный контроль и применяющих меры административного принуждения в виде приостановления действия лицензии и аннулирования (отзыва) лицензии в рамках административно-правовой охраны общественных отношений в сфере лицензирования, не отличается однородностью.
В настоящее время можно уверенно констатировать, что в сфере лицензирования по-прежнему существует множество серьезных проблем, требующих безотлагательного вмешательства со стороны государства.