15.1. Атмосферный воздух как объект правовой охраны
Основным законом в сфере охраны атмосферного воздуха является Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Также к нормативно-правовым актам, регулирующим вопросы охраны атмосферного воздуха, относятся Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Положение о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476 и др.
В некоторых субъектах РФ приняты региональные законы об охране атмосферного воздуха (например, Закон Брянской области от 11.04.2006 N 20-З "Об охране атмосферного воздуха на территории Брянской области"; Закон Нижегородской области от 02.03.2007 N 25-З "Об охране атмосферного воздуха в Нижегородской области", Закон Республики Тыва от 7 апреля 2015 г. N 63-3РТ "Об охране атмосферного воздуха на территории Республики Тыва" и др.).
В преамбуле к Федеральному закону от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" отмечается, что "атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных". Законодатель, по-видимому, закрепил это вполне очевидное положение в тексте базового нормативного акта в сфере охраны атмосферного воздуха для того, чтобы подчеркнуть жизненную важность этого природного компонента для всего живого на планете Земля.
Значение воздуха сложно переоценить: он используется для дыхания, защищает Землю от космических излучений, является основой климатических условий на планете в целом, выполняет функцию транспортной коммуникации, в него производятся выбросы загрязняющих веществ и т.д.
Экологическое законодательство регулирует охрану не воздуха вообще, а только атмосферного воздуха. В ст. 1 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" дается следующая легальная дефиниция: " атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений ".
Таким образом, воздух, находящийся внутри помещений, а также в баллонах, компрессорах, резервуарах (в том числе в сжиженном состоянии), не является природным компонентом и на него не распространяется законодательство об охране атмосферного воздуха. Воздух, находящийся в помещениях, является их неотъемлемой частью, а воздух, содержащийся в баллонах, установках, компрессорах и резервуарах, может быть самостоятельным объектом права собственности. Отношения, связанные с обращением с такими объектами, регулируются гражданским и иным законодательством.
Обращение с атмосферным воздухом как природным ресурсом обладает некоторыми специфическими чертами:
1. В силу своих физических свойств он не может быть объектом права собственности. Ни физическое, ни юридическое лицо, ни государство не могут обладать целостным комплексом правомочий собственника в отношении атмосферного воздуха, так как он не может быть индивидуализирован.
2. Государство обладает суверенными правами на воздушное пространство над своей территорией и, соответственно, на атмосферный воздух, там находящийся. Статья 1 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19.03.1997 N 60-ФЗ закрепляет положение, что "Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства Российской Федерации". При этом под воздушным пространством РФ понимается "воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем".
3. В отличие от других природных ресурсов (например, земли, недр и полезных ископаемых, животного мира, леса, водных объектов) российское законодательство не регулирует использование атмосферного воздуха, а регулирует только его правовую охрану. В преамбуле к ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" четко указывается, что данный Закон устанавливает правовые основы только охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию закрепленных в Конституции Российской Федерации прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.
Граждане, юридические лица и общественные объединения в соответствии со ст. 29 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" обладают следующими правами в области охраны атмосферного воздуха:
- правом на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него;
- правом на участие в проведении мероприятий по охране атмосферного воздуха и их финансирование;
- правом на участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;
- правом на обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества.
Кроме этого граждане и общественные объединения вправе предъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха, а представители общественных объединений наделены правом доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации.
Статья 30 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" называется "Обязанности граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные источники и передвижные источники", однако фактически в ней речь идет только об обязанностях юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные и передвижные источники. Это не означает, что у граждан отсутствуют какие-либо обязанности по охране атмосферного воздуха. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции РФ граждане обязаны сохранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Данная норма дублируется и немного расширяется в ч. 3 ст. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды", в которой провозглашаются обязанности граждан "сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства".
Про обязанности по охране именно атмосферного воздуха напрямую не говорится ни в Конституции РФ, ни в ФЗ "Об охране окружающей среды", однако этого и не требуется, так как перечисленные выше обязанности касаются и природы в целом, и отдельных ее компонентов, а значит, и атмосферного воздуха.
В обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих стационарные источники, в соответствии с ч. 1 ст. 30 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", входят:
- обеспечение проведения инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработка предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух;
- согласование места строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух, с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти;
- внедрение наилучших доступных технологий, малоотходных и безотходных технологий в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;
- планирование и осуществление мероприятий по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов;
- осуществление мероприятий по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения;
- осуществление учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проведение производственного контроля за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
- соблюдение правил эксплуатации установок очистки газа и предназначенного для контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух оборудования;
- обеспечение соблюдения режима санитарно-защитных зон объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух;
- обеспечение своевременного вывоза загрязняющих атмосферный воздух отходов с соответствующей территории объекта хозяйственной и иной деятельности на специализированные места складирования или захоронения таких отходов, а также на другие объекты хозяйственной и иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья;
- выполнение предписаний должностных лиц федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальных органов, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
- немедленное информирование государственных органов надзора и контроля об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и (или) окружающей среде;
- предоставление в установленном порядке органам, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, своевременной, полной и достоверной информации по вопросам охраны атмосферного воздуха;
- соблюдение иных требований охраны атмосферного воздуха, установленных федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами.
Кроме этого, в ч. 2 ст. 30 установлена обязанность юридических лиц при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок, а также граждан при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок по обеспечению таких средств и установок непревышения установленных технических нормативов выбросов.
15.2. Меры правовой охраны атмосферного воздуха. Юридическая
ответственность за нарушение законодательства об охране
атмосферного воздуха
Под охраной атмосферного воздуха в ст. 1 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" понимается "система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду".
ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" закрепляет комплекс правовых мер охраны атмосферного воздуха:
1. Нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на атмосферный воздух (ст. 11). В соответствии со ст. 1 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" под качеством атмосферного воздуха понимается "совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха", под вредным физическим воздействием - "вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую среду", а под загрязнением атмосферного воздуха - "поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха".
2. Установление нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух (ст. 12). Под вредным (загрязняющим) веществом законодатель понимает "химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду (ст. 1 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха").
Действующее законодательство предусматривает различные виды нормативов в сфере охраны атмосферного воздуха (их дефиниции закреплены в ст. 1 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"):
- предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух - норматив физического воздействия на атмосферный воздух, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду;
- предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух - норматив, который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий на атмосферный воздух и при котором вредное физическое воздействие от данного и ото всех других источников не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух;
- технический норматив выброса - норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для передвижных и стационарных источников выбросов, технологических процессов, оборудования и отражает максимально допустимую массу выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели;
- предельно допустимая (критическая) нагрузка - показатель воздействия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на окружающую среду, превышение которого может привести к вредному воздействию на окружающую среду;
- предельно допустимый выброс - норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов;
- временно согласованный выброс - временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса;
- гигиенический норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека;
- экологический норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую среду.
3. Введение государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ (ст. 13).
4. Установление разрешительного порядка на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух (ст. 14).
5. Закрепление требований к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух (ст. ст. 15 - 18).
6. Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников (ст. 21).
7. Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников (ст. 22).
8. Мониторинг атмосферного воздуха (ст. 23), т.е. "система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения" (ст. 1 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха").
9. Государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха (ст. 24).
10. Производственный и общественный контроль за охраной атмосферного воздуха (ст. ст. 25 - 26).
11. Введение платы за загрязнение окружающей природной среды выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и другие виды воздействия на него с физических и юридических лиц (ст. 28).
12. Установление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха (ст. ст. 31 - 32).
В соответствии со ст. 31 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" лица, виновные в нарушении законодательства в области охраны атмосферного воздуха, несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Под "иной" ответственностью подразумевается гражданско-правовая ответственность, о которой идет речь в ст. 32 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", а также дисциплинарной и материальной ответственности, наступающей в рамках трудовых правоотношений. Напомним, что особенностью дисциплинарной и материальной ответственности является диспозитивный характер (привлечение к ней в случае правонарушения зависит от воли руководства предприятия или организации) и субъектный состав (только работники предприятия или организации, причинившие при выполнении своих трудовых обязанностей вред окружающей среде).
Наиболее важным видом юридической ответственности в сфере охраны природных ресурсов является гражданско-правовая ответственность. Ее суть заключается в полном возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Уже упоминавшаяся ст. 32 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" четко устанавливает, что "вред, причиненный здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей среде загрязнением атмосферного воздуха, подлежит возмещению в полном объеме... за счет средств физических и юридических лиц, виновных в загрязнении атмосферного воздуха". Расчет размера компенсационных выплат производится в соответствии с установленными таксами и методиками исчисления размера вреда. Если же таких такс и методик не существует или они по тем или иным причинам неприменимы в конкретном случае, то ущерб компенсируется в полном объеме в соответствии с фактическими затратами на восстановление здоровья, имущества граждан и окружающей среды. Естественно, размер фактических затрат должен быть подтвержден документально.
Административная ответственность в сфере охраны атмосферного воздуха предусматривается ст. ст. 8.21 - 8.23 Кодекса РФ об административных правонарушениях, также она может регламентироваться административным законодательством субъектов РФ.
Статья 8.21 КоАП РФ "Нарушение правил охраны атмосферного воздуха" устанавливает административную ответственность: 1) за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения; 2) за нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него; 3) за нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры.
Административная ответственность также наступает за допуск к полету воздушного судна, выпуск в плавание морского судна, судна внутреннего водного плавания или маломерного судна либо выпуск в рейс автомобиля или другого механического транспортного средства, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах либо уровень шума, производимого ими при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами Российской Федерации (ст. 8.22 КоАП РФ).
Если субъектами правонарушения по ст. 8.22 КоАП РФ являются должностные лица государственных, муниципальных и частных учреждений, предприятий и организаций, в должностные обязанности которых входит выпуск в эксплуатацию транспортных средств, то субъектами правонарушения по ст. 8.23 КоАП РФ являются граждане. Названная статья предусматривает административную ответственность за эксплуатацию гражданами воздушных или морских судов, судов внутреннего водного плавания или маломерных судов либо автомобилей, мотоциклов или других механических транспортных средств, у которых содержание загрязняющих веществ в выбросах либо уровень шума, производимого ими при работе, превышает нормативы, установленные государственными стандартами Российской Федерации.
Обратим внимание, что наряду с другими органами дела по административным правонарушениям по ст. ст. 8.22 и 8.23 КоАП РФ в соответствии с ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ рассматриваются и органами внутренних дел (полицией).
Уголовная ответственность в сфере охраны атмосферного воздуха предусматривается только одной статьей Уголовного кодекса РФ - ст. 251 "Загрязнение атмосферы".
Объективная сторона данного преступления включает два деяния, а именно: 1) нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ; 2) нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов. Преступными названные деяния будут только в тех случаях, если в результате произошло загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха (химический состав, температура, радиационный фон, содержание озона и пр.). При этом формой вины может быть как умысел, так и неосторожность.
В ч. ч. 2 и 3 ст. 251 УК РФ в качестве квалифицирующих признаков преступления указываются причинение по неосторожности вреда здоровью человека или причинение по неосторожности смерти человека.
Дознание по преступлениям, предусмотренным ч. 1 ст. 251 УК РФ, проводится органами полиции. Части 2 и 3 данной статьи подследственны Следственному комитету РФ.
Контрольные вопросы к главе 15
1. Дайте определение атмосферного воздуха.
2. Перечислите специфические черты, которыми обладает обращение с атмосферным воздухом как с природным ресурсом.
3. Какими правами обладают граждане, юридические лица и общественные объединения в области охраны атмосферного воздуха?
4. Охарактеризуйте комплекс правовых мер охраны атмосферного воздуха.
5. Охарактеризуйте юридическую ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.
Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов
и литературы