Атабегашвили Сергей Рубенович, БПТ-183
Эссе на тему «Создание Росгвардии: возможные причины и последствия»
Ведение.
Реформа Министерства внутренних дел РФ, в результате которой была образована структура Федеральной службы войск национальной гвардии Российской федерации (Именуемой далее Росгвардией), оставила после себя массу вопросов. Сложно отыскать другое столь крупное преобразование в органах обеспечения правопорядка в истории современной России. Что же явилось причиной этих изменений? Зачем понадобилось проводить эту реформу? В чем именно она заключалась? Каковы ее последствия?
Вопросы о том, в чем заключается суть и последствия создания Росгвардии для структуры работы органов охраны правопорядка и борьбы с преступностью, роль Росгвардии в текущей системе органов правопорядка, являются исследовательскими вопросами этой работы. Объектом рассмотрения является исполнительная власть Российской федерации. Предметом исследования являются органы охраны правопорядка Российской Федерации.
Вопрос о роли Росгвардии в текущей структуре правоохранительных органов является актуальным в силу достаточно недавнего учреждения ведомства. Поправки, дополнения и разъяснение в формирующий Росгвардию федеральный закон продолжают рассматриваться и вноситься и сегодня, продолжает увеличиваться ее вес в структуре правоохранительных органов. Однако, обозначенные вопросы о настоящих целях и средствах, согласно которым существует Федеральная служба войск национальной гвардии, остаются открытыми.
В работе будут проанализированы правовые акты, связанные с обозначенной проблемой, приведены оценки связанных с проблемой событий и материалы из СМИ.
Часть первая. Реформа.
Датой реформы считается 5 апреля 2016 год – день подписания Президентом соответствующего указа об учреждении Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации. В качестве своих целей указ провозглашает обеспечение государственной и общественной безопасности и защиту прав и свобод гражданина и руководствуется 80 статьей Конституции.[1]
Содержательно, документ постановлял следующее:
1) Создание нового органа исполнительной власти – Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерацию.
2) Преобразование внутренних войск МВД в национальную гвардию и их переподчинение новообразованной структуре Федеральной службы войск национальной гвардии
3) Передача части других полномочий и ведомств МВД и других организации Федеральной службе войск.[2]
Эти основные положение задавали скелет организации, суть которой должна была окончательно установится с принятием соответствующего федерального закона. Закон о войсках национальной гвардии Российской Федерации был принят и одобрен несколькими месяцами позднее – в конце июня 2016 года.
В первой статье Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской федерации» предназначением войск определяется «обеспечение государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина». [3] Этим положением закон возвращает нас к упомянутой в указе 80 статье Конституции, согласно которой Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, а также принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации. Соответственно, закон определяет Росгвардию как инструмент осуществления Президентом своих основных функций. Из этого вполне логично следует положение статьи 6 этого же закона, согласно которой «руководство войсками национальной гвардии осуществляет Президент Российской федерации». Прямое подчинение Президенту – одна из главных характеристик Росгвардии.
Вопрос соблюдения прав и свобод человека и гражданина и охрана государственной и общественной безопасности занималось и занимается множество иных ведомств. Так, в соответствии со статьей 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации… »[4] и т.д. Федеральный Закон «О полиции» в статье 1 устанавливает предназначение полиции «для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ… для противодействия преступности, охраны общественного порядка и для обеспечения общественной безопасности». [5] В соответствии со статьей 10 Федерального закона «Об обороне» «Вооруженные силы Российской федерации «предназначены для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской федерации.»[6]. Перечисленные и многие другие структуры и после реформы непосредственно выполняют функции охраны прав и свобод граждан, обеспечение территориальной и государственной целостности.
Но до реформы, для осуществления задач обеспечения государственной и общественной безопасности существовали внутренние войска Министерства внутренних дел. Именно это ведомство было реорганизовано в независимое от МВД структуру Федеральной службы войск национальной безопасности Российской Федерации. Внутренние войска, как и прочие ведомства МВД, подчинялись Министру внутренних дел. Таким образом, внутренние войска, в отличие от Росгвардии, находились в косвенном подчинении Президенту через подчиненного ему министра. При существовавшей системе иерархии, функции защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраны государственного и общественного порядка, распространялись на Министерство внутренних дел целиком, наравне со множеством других функций, таких как: «выработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел; нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел; обеспечение федерального государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел» [7] и т.д.
С созданием Росгвардии, эффективность работы системы правоохранительных органов должна увеличиться. Президент получает возможность напрямую гарантировать исполнение ведомством поставленных задач в сфере защиты прав и свобод граждан, охране суверенитета, независимости и государственной целостности. Но насколько реальные функции Росгвардии соответствуют этим задачам?
Часть 2. Функции Росгвардии.
Функции национальной гвардии изложены в статье 2 Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»:
1) Участие в охране общественного порядка
2) Охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений и т.д.
3) Участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом
4) Участие в обеспечении режимов чрезвычайного положения…
5) Участие в территориальной обороне РФ
6) Оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране Государственной границы Российской Федерации;
7) Контроль оборота оружия
8) Охрана особо важных режимных вопросов
9) Обеспечение по решению Президента безопасности высших должностных лиц субъектов РФ и иных лиц
А также, иные задачи, возложенные на них решениями Президента, в соответствии с федеральными законами и конституцией.[8]
Насколько эти функции соответствуют задачам обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина?
Первая часть – государственная и общественная безопасность – напрямую осуществляется с помощью перечисленных функций. Но защита прав и свобод следует из них лишь косвенно. Напрямую ни одна из функций Росгвардии не направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина. Прямая же и основная задача ведомства – охрана государственного строя Российской Федерации. В 4 статье Федерального закона «О войсках национальной гвардии РФ» устанавливается, что «войска национальной гвардии осуществляют свою деятельности на основе принципов законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, единоначалия и централизованного управления» [9]. Данное положение связывает Росгвардию правами и свободами человека и гражданина, как и любой другой орган государственной власти РФ. Но гарантирование прав и свобод не следует напрямую из функций национальной гвардии. Косвенно, их гарантией может выступать охрана общественного порядка. Но напрямую эти задачи выполняют иные органы, такие как полиция, которые реформа МВД не затрагивает.
Следовательно, Росгвардия – это инструмент охраны государственного строя Российский Федерации, лично подотчетный и лично контролируемый Президентом. Набор полномочий Росгвардии позволяет ей противостоять любому противодействию государственному строю. Насколько же силен образованный орган?
Часть 3. Широта полномочий.
Созданный орган включил себя не только внутренние войска МВД и их функции, но также и другие подчиненные ранее МВД ведомства. В том числе:
1) Все органы управления и подразделения МВД, осуществлявшие контроль над оборотом оружия, охранной деятельностью и вневедомственной охраной.
2) Специальные отряды особого реагирования (В их числе ОМОН и СОБР)
3) Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана»
Директор Росгвардии и его заместители приравниваются к Федеральному министру и его заместителям соответственно. Директор Росгвардии входит в Совет безопасности [10]
Круг полномочий Росгвардии не выходит шире круга полномочий других силовых ведомств. Однако, ещё в 2016 году Государственной думой[11] полномочия по применению оружия были расширены положением статьи 21 пункта 5 Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», разрешающие сотрудникам применять оружия в толпе «в целях предотвращения (пресечения) террористического акта, освобождения заложников, отражения группового или вооруженного нападения на важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, охраняемые войсками национальной гвардии, и на собственные объекты войск национальной гвардии. [12] »
За Росгвардией закрепляется право вести банки данных о гражданах, умеющих отношение к владению оружием, осуществлению охранной и детективной деятельностью [13]
Таким образом, в результате реформы было образованное массовое, по численности своего состава, и крайне широкое в кругу своих полномочий силовое ведомство, напрямую подотчетное Президенту РФ.
Часть 4. Деятельность Росгвардии.
К концу первого года своего существования, Росгвардия отчиталась об «уничтожении 125 боевиков, ликвидации 300 лагерей и схронов, задержании 15 тысяч подозреваемых в преступлениях, обезвреживании 80 вооруженных групп и изъятии свыше двух тысяч единиц незаконного оружия». [14]
Однако, за три года своего существование ведомство успело стать участников многих скандалов, связанных со злоупотреблением должностными обязанностями.
В 2017 году Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии установило нарушение Федеральным государственным унитарным предприятием «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Чувашской Республике антимонопольного законодательства в проведении конкурса на осуществление охранных услуг. Управление антимонопольной службы установило несоответствие требованиям аукционной документации Федеральное государственное унитарное предприятие «СВЯЗЬ-безопасность». Попытки обжалования решения в вышестоящих судах закончились постановлением Первого арбитражного апелляционного суда РФ о том, что решение было законно.[15]
18 ноября 2017 года возле «Москва-сити» произошла перестрелка, в ходе которой были ранены 2 сотрудника ФГУП "Охрана" Росгвардии. После этого в СМИ появилась информация о том, что они занимались охраной криминального авторитета Дмитрия Павлова, в ходе чего и попали в перестрелку. Официальный представитель ФГУП «Охрана» отрицает причастность сотрудников предприятия к охране криминального авторитета. Однако, причина нахождения на месте перестрелки сотрудников не была им объяснена.[16] Однако, ни одна из версий событий не получила прямых доказательств.
Но одним из самых громких скандалов, связанных с деятельностью Росгвардии, является расследование Фонда борьбы с коррупцией о завышении цены на закупки продовольствия и услуг на питание со стороны мясокомбината «Дружба народов». Комбинат является единственным поставщиком продовольствия ведомству после распоряжения Правительства от 2 декабря 2017 года № 2686-р.[17] После установления единственного поставщика закупочные цены резко возросли. Этот факт был отмечен не только в Фонде борьбы с коррупцией, но также и Федеральной службой безопасности Российской федерации. По их просьбе в отношении нарушения Федеральной антимонопольной службой было возбуждено дело. Проверку предприятия «Дружба народов» также начала и военная прокуратура, в ведении которой находится Росгвардия.[18]
После публикации расследования Фонда борьбы с коррупцией, директором Росгвардии Виктор Золотов записал видеообращение к главе фонда Алексею Навальному. В обращении Золотов вызвал оппонента на дуэль и пообещал сделать из него «сочную отбивную». [19] Многими данное обращение было расценено как непозволительное для должностного лица, имеющего статус федерального министра. Обращение вызвало большой резонанс и придало всей истории еще более скандальный оттенок.
Таким образом, за недолгое время существования, Росгвардия успела принять участие во множестве скандалов, в том числе связанных с превышением должностных полномочий, нарушением антимонопольного законодательства и коррупции.
Заключение
Главным результатом реформы является возникновение нового, напрямую подчиненного Президенту Российской Федерации силового ведомства, сосредоточившего в себе весьма значительный объем власти.
Несмотря на декларируемые цели, Росгвардия стала инструментом охраны государственного строя Российской Федерации и является одной из главных опор существующего политического режима. Ее роль в защите прав человека и гражданина, при декларации их самой же организацией, остается незначительной, так как обеспечение этих задач не следует из основных функций структуры. Сегодня Росгвардия является одной из самых многочисленных и влиятельных структур среди всех правоохранительных органов Российской федерации.
Однако спорным остается вопрос о средствах, с которыми Росгвардия использует свою власть. За время своего существование ведомство стало участником множества скандалов, связанных с незаконным применением ими властного ресурса. Это можно расценивать как неизбежные издержки создания столь влиятельной и слабо ограниченной в своих действиях структуры. Но это едва ли оправдывает само создание такого ведомства.
Таковыми являются текущие последствия реформы, но дальнейшие ещё остаются неизвестными. Можно предположить, что пока сохраняется тенденция на усиления организации и расширение ее полномочий, можно ожидать новые негативные следствия ее работы. Хотя по отчетом организации Росгвардия и проводит эффективную политику в сфере борьбы с терроризмом и незаконным оборотом оружия, остаются открытыми вопросы о необходимости столько высоких полномочий для осуществления этих целей. Увеличение контроля над организацией могло бы поспособствовать снижению риска злоупотреблений. Но текущая повестка не отражает готовность такого реформирования.
Литература:
1. Федеральный закон от 03.07.2016 N 226-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О войсках национальной гвардии Российской Федерации. // [Электронный ресурс] URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200506/
2. Конституция Российской федерации // [Электронный ресурс] URL: https://www.constitution.ru/
3. Указ Президента РФ от 05.04.2016 N 157 (ред. от 17.06.2019) "Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации" // [Электронный ресурс] URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_196284/
4. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) "О прокуратуре Российской Федерации" // [Электронный ресурс] URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/
5. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" // [Электронный ресурс] URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10591/
6. Указ Президента РФ от 21.12.2016 N 699 (ред. от 06.11.2018) "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации" // [Электронный ресурс] URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_209309/
7. Постановление 1ААС по заявлению ФГУП «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской федерации по Чувашской республике. // [Электронный ресурс] URL: https://fas.gov.ru/documents/592102
8. Федеральный закон "О полиции" от 07.02.2011 N 3-ФЗ (последняя редакция). // [Электронный ресурс] URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165/
Электронные ресурсы:
1. Росгвардия за год существования уничтожила 125 боевиков на Северном Кавказе. Риа Новости // [Электронный ресурс] URL: https://ria.ru/20170327/1490836601.html
2. ФГУП "Охрана" отрицает, что охраняло криминального авторитета. Риа Новости // [Электронный ресурс] URL: https://ria.ru/20171119/1509113227.html
3. Информация о контракте № 1151001800717000066. Госзакупки // [Электронный ресурс] URL: https://zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/common-info.html?reestrNumber=1151001800717000066
4. Контракт по «Дружбе»: почему поставщик Росгвардии заинтересовал ФСБ. РБК // [Электронный ресурс] URL: https://www.rbc.ru/society/10/12/2018/5c05308e9a7947cc01d961af
5. Глава Росгвардии вызвал Алексея Навального на дуэль. ТАСС // [Электронный ресурс] URL: https://tass.ru/obschestvo/5550655
[1] Конституция Российской Федерации Ст. 80
[2] Указ Президента Российской Федерации от 30.09.2016 г. № 510
О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации
[3] Федеральный закон от 03.07.2016 N 226-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" Cт. 1
[4] Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) "О прокуратуре Российской Федерации" Ст. 26
[5] Федеральный закон "О полиции" от 07.02.2011 N 3-ФЗ (последняя редакция). Ст. 1
[6] Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" Ст. 10
[7] Указ Президента РФ от 21.12.2016 N 699 (ред. от 06.11.2018) "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации"
[8] Федеральный закон от 03.07.2016 N 226-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О войсках национальной гвардии Российской Федерации. Ст. 2
[9] Федеральный закон от 03.07.2016 N 226-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О войсках национальной гвардии Российской Федерации. Ст 4
[10] Указ Президента РФ от 05.04.2016 N 157 (ред. от 17.06.2019) "Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации"
[11] https://tass.ru/politika/3386607
[12] Федеральный закон от 03.07.2016 N 226-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О войсках национальной гвардии Российской Федерации Ст. 21 п. 5
[13] Федеральный закон от 03.07.2016 N 226-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О войсках национальной гвардии Российской Федерации Ст. 14
[14] https://ria.ru/20170327/1490836601.html
[15] https://fas.gov.ru/documents/592102
[16] https://ria.ru/20171119/1509113227.html
[17] https://zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/common-info.html?reestrNumber=1151001800717000066
[18] https://www.rbc.ru/society/10/12/2018/5c05308e9a7947cc01d961af
[19] https://tass.ru/obschestvo/5550655