Рассмотрение и утверждение федерального бюджета РФ Федеральным Собранием и Президентом России

Эффективность бюджетного процесса упоминается в нормативных документах последних лет настолько часто, что само это понятие многими воспринимается как вполне очевидное, не требующее каких-либо дополнительных разъяснений. В федеральном законодательстве до недавнего времени не содержалось четкого определения терминов, относящихся к эффективности в бюджетной сфере. Во мно­гих документах практически не делается различий между «эффектом» и «эффективностью». Следствием этого является неоднозначное понимание таких документов и возникновение трудностей их практического применения.

Если «эффект» является абсолютным показателем и характеризует результат, то «эффективность» является относительным показателем и характеризует процесс, в результате которого был получен результат. Разницу между «эффектом» и «эффективностью» наглядно иллюстрирует отличие «работы» от «мощности» или «прибыли» от. «рентабельности».

Эффективность связана с эффектом через затраты ресурсов, необходимых для осуществления процесса, в результате которого был получен эффект (результат). Эффективность, фактически, является первой производной эффекта по затратам, т.е. это — разные понятия. Поэтому так важно не смешивать в бюджетном процессе понятия — «эффект» и «эффективность».

Проектируя и исполняя бюджет, приходится решать все туже основную задачу экономики — получения максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов. Понятно, что если для получения всех или большинства общественно востребованных благ (полезных эффектов) располагаемых средств бюджета недостаточно, необходимо делать выбор, от каких благ пока отказаться, а на какие выделить финансирование. На практике этому соответствует «конкурсный отбор» программ и мероприятий, претендующих на бюджетное финансирование. Именно в этой ситуации и может сыграть роковую роль смешивание понятий, переходящее в методологическую ошибку.

Предположим, что располагаемый объем бюджетного финансирования, который можно распределить по программам составляет 50 млн. руб. На это финансирование претендуют несколько программ, в результате исполнения которых бюджетные средства не только возвращаются в бюджет, но и дополнительно возникает полезный эффект, выражающийся, например, в дополнительных доходах бюджета. Тогда, если бы оценка программ происходила традиционно, по величине ожидаемого полезного эффекта, ранжирование программ име­ло бы следующий результат (табл. 1).

Таблица 1

Таким образом, приоритет оказывался бы у программы «А». Однако если бы ранжирование происходило по эффективности, то оно дало бы иной результат, свидетельствующий о целесообразности финансирования группы программ с меньшим полезным эффектом, чем у программы «А» (табл. 2).

Таблица 2

Из сравнения двух таблиц очевидна выгода перехода от критерия «эффект» к критерию «эффективность». В нашем примере эта выгода составляет разницу между полезным эффектом от финансирования программы «А» (40 млн. руб.) и полезным эффектом от финансирования комплекса программ «Г», «Д», «В» и «Е» (61 млн. руб.).

Приведенный пример не означает, что нужно рассматривать альтернативу использования лишь одного из понятий, «эффекта» или «эффективности». Каждое из них имеет свою область применения. Показатели эффективности необходимо использовать на стадии проектирования бюджета или программы, при выборе целей бюджетных расходов, их объёмов. Показатели эффекта нужны на стадии исполнения и рассмотрения отчета об исполнении бюджета или программы, когда вопрос о выборе направлений бюджетного финансирования уже решен. Поэтому показатели эффективности должны содержаться в материалах, представляемых одновременно с проектом бюджета, программы или мероприятия. Но в регламентирующих и отчетных документах (законы о бюджете и его исполнении, постановления о программах и их исполнении и т.п.) их возможно указывать лишь как спра­вочные. Показатели же эффекта (ожидаемого результата мероприятия) во всех документах, утверждающих или регламентирующих уже утвержденные мероприятия, должны быть указаны как директивные и обязательные для исполнения и контроля.

В приведенном примере сравнение показателей эффективности оказалось достаточно простым, благодаря тому, что все результаты (эффекты) были выражены в денежных единицах. По тем же причинам не должно вызывать затруднений и сравнение показателей финансовой, бюджетной и экономической эффективности, порядок расчета которых определен в Приказе № 139/82н. Однако не все общественно значимые результаты реализации программ и мероприятий, финансируемых из бюджета, имеют прямую денежную оценку (например, часть мероприятий социального характера).

В ст. 34 БК содержится определение «принципа эффективности и экономности бюджетных средств», заключающегося в достижении заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижении наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Из приведенного в БК определения следует, что объем затрачиваемых на мероприятие средств выражается в денежном выражении, но в чем должен быть выражен результат мероприятия не ясно. Если результат выражается в натуральных показателях, то можно сравнивать эффективность расходования средств лишь на схожие между собой мероприятия, результаты которых измеряются в сопоставимых показателях. В противном случае попытка их сравне­ния будет не более успешной, чем сравнение, например, яблок и компьютеров. Тем не менее, проблема сравнения мероприятий, денежную оценку результатов которых определить численными методами невозможно или крайне затруднительно, существует и весьма актуальна для целого ряда бюджетных расходов социального характера.

Сама по себе оценка эффективности не представляет особой практической ценности, но крайне актуальна при сравнении между собой двух и более мероприятий в процессе выбора одного из возможных управленческих решений или при решении вопроса финансировании не­скольких мероприятий в условиях недостаточности бюджетных средств на их реализацию в полном объеме. Сейчас от этой проблемы либо пытаются вообще дистанцироваться, считая, что эффективность, например, социальных расходов даже не подлежит обсуждению, либо для оценки эффективности мероприятий используют бальную систему, т.е. метод экспертной оценки. В первом случае фактически происходит отказ от критериев избыточности или недостаточности средств, выделяемых на мероприятие, что не соответствует принципам экономности и достоверности, предусмотренным в БК. Во вто­ром, — экспертной оценки, — присутствует значительный элемент субъективизма эксперта, и сохраняется проблема сравнения мероприятий, оцененных по бальной сис­теме, и мероприятий, имеющих денежную оценку. К тому же при бальной системе оценки зачастую используются одновременно несколько категорий показателей, которым (опять же экспертным (субъективным) методом) присваиваются веса для установления единого сводного показателя, что еще больше усугубляет ситуацию.

Для корректного решения задачи сравнения показатели эффективности мероприятий должны быть сопоставимы, т.е. выражаться в одних и тех же единицах измерения, либо выражаться в безразмерных числовых величинах.

Учитывая, что размерность эффективности определяется размерностями эффекта и затрат, а затраты выражены в денежном выражении, то «безразмерное» выра­жение эффективности возможно только при условии, что эффект будет также выражаться в денежных единицах (денежном эквиваленте). В ином случае необходимо найти некую систему оценки, которая позволяла бы в соответствие каждому эффекту ставить показатель общественной значимости (т.к. основным потребителем благ, получаемых за счет бюджетных средств, является общество). Но общество уже давно выбрало и использует в качестве такой системы оценки денежную систему. Одна из основных функций денег — функция единого эквивалента при определении величины общественной значимости самых разнородных объектов (материальных и нематериальных). Поэтому очевидно, что денежная оценка (денежный эквивалент общественной ценности) эффекта (результата мероприятия) является наиболее предпочтительной.

Оценка нематериальных активов является одной из наиболее проблематичных даже в коммерческой сфере, и ее определение осуществляется через систему косвенно влияющих на финансовый результат факторов. В бюджетной сфере этот вопрос представляется еще более слож­ным, т.к. значительная часть нематериальных эффектов мероприятий, финансируемых из бюджета, не преследует цель получения какой-либо финансовой выгоды, а носят морально-психологический характер. Ценностям потенциальных пользователей. Как показывает практика, наибольшие затруднения при использовании различных методик вызывают вопросы трактовки используемых в них показателей, получения соответствующих исходных данных и трудоемкости расчетов. Поэтому, во-первых, необходимо учитывать реальный уровень теоретических знаний большинства потенциальных пользователей (от федеральных министерств до муниципальных образований) и избегать использования специальных тер­минов без крайней необходимости, либо сопровождать их необходимыми пояснениями.

Во-вторых, применение методики будет существенно проще, если по каждому показателю, используемому в расчетах, будет указан документ, определяющий наличие таких данных и порядок их распространения.

В-третьих, следует подумать и о соответствии подробности, а значит и стоимости, расчетов в зависимости от стоимости самого мероприятия, в отношении которого расчеты выполняются. Так, если стоимость проекта со­ставляет от 5 млрд. руб. и выше, как того требует положение об Инвестиционном фонде, то тщательность расчетов в соответствии с приказом № 139/82н и по методике ВК 477, содержащей более 200 листов, представля­ется вполне оправданной. В то же время, выполнение таких расчетов для обоснования мероприятий, финансируемых из местных бюджетов и даже бюджетов некоторых субъектов Российской Федерации, вряд ли эко­номически оправдано, т.к. стоимость расчета может оказаться сопоставимой со стоимостью самого мероприятия. Поэтому необходимо рассмотреть возможность и целесообразность создания частных методик с града­цией не только по видам и формам бюджетного финансирования, но и в зависимости от величины финансиро­вания, выделяемого из бюджета. Т.е. предусмотреть два-три уровня методик, отличающихся по количеству ис­пользуемых показателей, доступности необходимых данных и сложности расчетов.

Говоря об эффективности расходования бюджетных средств на мероприятие следует также уточнять, о каком именно аспекте идет речь. Каждому мероприятию присущи:

цель - характеристика состояния объекта, для достижения которого осуществляется мероприятие;

задачи - перечень процессов, в результате которых обеспечивается достижение цели;

работы - действия, обеспечивающие реализацию задач на практике.

Эффективность расходования бюджетных средств на одно и то же мероприятие может быть совершенно разной в зависимости от того, что именно анализировать.

Для иллюстрации можно обратиться к гипотетической ситуации с установкой турникетов в общественном транспорте.1 Целью, в данном случае, являлось улучшение транспортного обслуживания населения, задачей -улучшение финансового состояния предприятий общественного транспорта вследствие сокращения потерь от безбилетных проездов, мероприятием - оборудование транспортных средств турникетами.

В результате получаем следующие качественные (в целях демонстрационного примера количественные значения не имеют принципиального значения) характеристики эффективности расходования бюджетных средств:

на реализацию работ — эффективность высокая (цены на оборудование и его монтаж оказались ниже рыночных, благодаря конкурсному размещению госзаказа);

на решение задачи - эффективность неочевидная (эксплуатационные и ремонтные расходы, а также увеличение времени простоя при посадке/высадке пассажиров следует сравнить с затратами на оплату труда контролеров и кондукторов);

на достижение цели — эффективность низкая (время в пути увеличилось, а частота следования транспортных средств снизилась из-за увеличения времени простоя на остановках, пассажиры испытывают повышенную пси­хологическую нагрузку из-за сбоев в работе оборудования и уменьшения пространства для прохода).

Трем видам эффективности расходования бюджетных средств можно сопоставить и три уровня ответственности в соответствии с уровнями принимаемых решений:

эффективность достижения целей мероприятия — законодательный орган и высший орган исполнительной власти;

эффективность решения задач - главный распорядитель бюджетных средств, проектировавший мероприятие и представивший мероприятие для выделения бюджетных средств на его финансирование;

эффективность реализации работ - организация, распоряжающаяся средствами, выделенными из бюджета на реализацию мероприятия.

Очевидно, что эффективность деятельности организации можно оценить лишь на стадии рассмотрения отчета об исполнении мероприятия, анализируя эффективность принятых управленческих решений.

Проектируемые и фактические значения эффективности расходования бюджетных средств на достижение целей и решения задач мероприятия рассчитываются по методикам, аналогичным методике ВК 477 или представ­ленной в приказе № 139/82н.

При этом следует отметить, что последующий анализ показателей эффективности имеет большое значение для совершенствования прогнозирования и управления проектами в предстоящих периодах.