В условиях России основным источником земельного права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций и иные акты (к иным актам-источникам земельного права относятся акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления).
Главными подзаконными актами являются указы Президента РФ: подзаконными они считаются потому, что согласно ст. 90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; главным среди подзаконных актов источником права они считаются потому, что согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами
Кроме того, основным видом подзаконных актов указы Президента считаются потому, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.
В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отношений, устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х годов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании[4].
Неполный перечень тем указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие земельных отношений можно считать Указы: «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»; «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»; «О налогообложении продажи земельных участков других операций с землей»; «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»; «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»; «О реализации конституционных прав граждан на землю»; «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств (изложение содержания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих соответствующие институты земельного права)»; «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами».
Следующими источниками земельного права в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).
Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, принятых в последние годы: «О мониторинге земель в Российской Федерации»; «О порядке ведения государственного земельного кадастра»; «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»; «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам»; «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»; «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений»; «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»; «О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации»; «О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений»; «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации»; «О порядке определения нормативной цены земли»; «О государственной кадастровой оценке земель»; «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации».
К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ относятся федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.
Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладают некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обуславливают значение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.
Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих земельные отношения, могут служить: приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации»; инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена министерством сельского хозяйства РФ и Государственным таможенным комитетом РФ; приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ»; приказ Министерства путей сообщения РФ «Об утверждении Положения о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог»; Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ «О плате за землю».
Нормативные акты, то есть акты, устанавливающие для неперсонифицированных граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они называются локальными и могут быть двоякого вида: 1) рассчитанные на работающих на данном предприятии, то есть обращенные внутрь предприятия, либо 2) направленные вовне предприятия; и те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное число применения.
Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации (предприятия). Сюда же относятся внутриколхозные, например, правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании. Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял предусмотренные этими правилами работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их место.
Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосударственной хозрасчетной организацией: они принимаются на основании и во исполнении вышестоящих нормативных актов – законов, указов, постановлений, приказов и т.п., обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами.
Четкой границы между этими видами нормативных актов организаций порой нет: правила внутреннего распорядка, например, лесничества, обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в актах организации, являются обязательными для работников и самой этой организации.
Нормативные акты организации хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, то есть обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, регулирующими наибольшее число прав граждан и конкретных земельных отношений, приносящими наибольшее количество нарушений законности и посягательств на права граждан, в том числе земельные, источниками земельного права.