Ответственность правительства в зарубежных странах СНГ и Балтии
УДК 342.6
ББК 67.401.011
Худолей Константин Михайлович,
доцент кафедры административного и конституционного права
Пермского государственного национального исследовательского университета,
кандидат юридических наук, доцент
614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
В рамках сравнительно-правового анализа рассматриваются вопросы, характеризующие ответственность правительства в зарубежных странах СНГ и Балтии. Осуществлен сравнительный анализ положений конституций и законодательных актов государств, входивших в состав СССР на правах союзных республик, в части регулирования вопрос ответственности правительства перед главой государства и перед парламентом. Показываются проблемные вопросы и предлагаются обоснованные пути их решения. Делается аргументированный вывод возможности использования в российских условиях таких форм ответственности правительства, как конструктивный вотум недоверия, интерпелляция, а также использование опыта становления «позитивного парламентаризма» и регламентарной деятельности правительства, который вслед за некоторыми странами дальнего зарубежья (Германия, Франция) получил распространение в отдельных республиках СНГ и Балтии (Грузия, Армения, Казахстан).
Ключевые слова: страны СНГ и Балтии, правительство, ответственность правительства, индивидуальная и коллективная ответственность членов правительства, отставка правительства.
Responsibility of Government in the Foreign Countries of the CIS and Baltic
UDC 342.6
BBK 67.401.011
Khudoley Konstantin Mikhaylovich,
Associate Professor of the Department of Administrative and Constitutional Law
of the Perm State National Research University,
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor
614990, Perm, Bukirev St., 15
Within the comparative and legal analysis the questions characterizing responsibility of government in the foreign countries of the CIS and Baltic are considered. The comparative analysis of provisions of constitutions and acts of the states which were a part of the USSR as federal republics regarding regulation a question of responsibility of government before the head of state and before parliament is carried out. Problematic issues are shown and reasonable ways their solutions are proposed. The reasoned conclusion of possibility of use in the Russian conditions of such forms of responsibility of government, as a constructive vote of no confidence, an interpellation, and also use of experience of formation of "positive parliamentarism" and regulatory activity of the government which after some foreign countries (Germany, France) gained distribution in the certain republics of the CIS and Baltic (Georgia, Armenia, Kazakhstan) is drawn.
Keywords: CIS and Baltic countries, government, responsibility of government, individual and collective responsibility of members of the government, resignation of the government.
В странах СНГ и Балтии встречаются различные формы ответственности правительства перед главой государства и парламентом. Это обусловлено как различной формой правления данных республик (парламентские, смешанные и президентские республики), так и различным сочетанием форм коллективной и индивидуальной ответственности членов правительства[1]. Например, в Беларуси – республике, в которой полномочия главы государства чрезвычайно расширены, в том числе и в части исполнительной власти, правительство называется высшим органом государственного управления, тем самым его коллективный характер деятельности и ответственности во многом отрицается[2]. При этом большое влияние на регулирование ответственности правительства повлияла рецепция зарубежного законодательства и опыта функционирования государственного механизма, накопленного в зарубежных странах (как ближнего, так и дальнего зарубежья), а также возрождение институтов, сложившихся еще до вхождения данных государств в состав СССР в период становлениях их в качестве суверенных государств. Например, в Латвии, Эстонии и Грузии существенное влияние на становление форм взаимодействия высших органов власти в современный период оказали конституции досоветского периода. При этом во многих республиках стран СНГ и Балтии в ходе постоянных конституционных реформ неоднократно менялась форма правления, в том числе изменялся механизм ответственности правительства (Украина, Молдова, Грузия, Кыргызстан, Армения).
В данной статье под ответственностью правительства будут рассматриваться формы политико-правовой ответственности правительства в целом и отельных его членов за свою деятельность, а также юридической ответственности, в том числе и позитивной (например, конституционно-правовая)[3].
Правительство может уйти в отставку по собственной инициативе. Правительство и любой его член вправе заявить о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них обязанностей. Отставка правительства в смешанных (полупрезидентских, полупарламентских) республиках и президентских республиках (Таджикистан) принимается президентом, а в парламентских республиках – парламентом (Украина). Причем эти органы вправе отставку правительства не принять. Отставка премьер-министра означает отставку правительства целиком. После принятия отставки правительства члены правительства продолжают исполнение своих обязанностей до формирования нового правительства.
В ряде стран правительство прекращает свои полномочия в связи со смертью премьер-министра (Литва, Эстония) или его невозможности исполнять свои обязанности (Узбекистан). В связи со смертью прекращаются полномочия отдельного члена правительства.
Правительство слагает свои полномочия в связи с избранием высших органов государственной власти. В парламентских республиках правительство слагает свои полномочия перед избранным парламентом. В президентских и смешанных республиках правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным главой государства. В некоторых смешанных республиках правительство слагает свои полномочия также в связи с избранием парламента или его палат (Литва, Узбекистан, Армения, Грузия, Кыргызстан) или ставит перед ним вопрос о доверии (Казахстан).
В президентских и смешанных республиках (кроме Армении) президент может отправить правительство в отставку. В Литве Президент освобождает Премьер-министра с согласия Сейма. Президент вправе отправить в отставку как правительство целиком, так и отдельного министра. В Узбекистане Президент может отправить правительство в отставку в случае возникновения непреодолимых разногласий в его составе, ставящих под угрозу нормальное его функционирование, а также неоднократного принятия решений, противоречащих Конституции, законам, указам, постановлениям и распоряжениям главы государства.
Член правительства может прекратить свои полномочия в порядке импичмента. Например, в Грузии предусмотрена возможность отстранения от должности членов Правительства и других высших должностных лиц в порядке импичмента в случае нарушения ими Конституции, совершения государственной измены или иного тяжкого преступления.
Правительство может прекратить свои полномочия в связи с выражением вотума недоверия парламентом. Как правило, в президентских республиках выражение вотума недоверия правительству парламентом не предусмотрено. Однако в Азербайджане Милли Меджлис вправе выразить недоверие Правительству, но такое решение не имеет юридических последствий, поскольку окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент. Возможность выражения парламентом недоверия правительству предусмотрена во всех парламентских и смешанных республиках.
Как правило, парламент выражает недоверие правительству в целом. В Литве и Эстонии правительство прекращает свои полномочия в связи с выражением недоверия правительству или премьер-министру. В Кыргызстане, Эстонии, Латвии, Грузии и Литве парламент вправе выразить недоверие как правительству в целом, так и отдельному его члену. Таким образом, в зарубежных странах СНГ и Балтии используются модели как солидарной, так и индивидуальной ответственности членов правительства.
Решение о выражении недоверия правительству принимается большинством голосов (2/3 голосов в Узбекистане) от общего числа депутатов парламента (палаты) по инициативе 1/5 (Эстония, Грузия, Казахстан), 1/4 (Молдова), 2/5 (Грузия) либо 1/3 от общего числа депутатов (Армения, Кыргызстан, Украина, Беларусь) или ведущих фракций (Узбекистан). В Казахстане вотум недоверия Правительству вправе выразить Парламент в целом либо его нижняя палата – Мажилис, в Беларуси – только нижняя палата парламента – Палата Представителей, а в Узбекистане – обе палаты Олий Мажлиса. В Армении вопрос о выражении вотума недоверия Правительству может быть рассмотрен также по инициативе Президента.
В Грузии позаимствован из конституционной практики Германии институт «конструктивного вотума» недоверия. Парламент может выразить большинством голосов вотум недоверия Правительству только в том случае, если одновременно с этим большинством в 2/5 голосов выдвинута кандидатура нового Премьер-министра. Однако Президент вправе такую кандидатуру отклонить, кроме тех случаев, когда она поддержана квалифицированным большинством в 3/5 голосов от общего числа депутатов парламента.
Юридические последствия выражения парламентом вотума недоверия в отдельных странах различны.
В парламентских республиках выражение вотума недоверия правительства влечет его отставку. Но в Эстонии выражение Государственным Собранием недоверия Правительству не влечет его отставки, если глава государства по предложению Премьер-министра назначает внеочередные выборы в парламент (ст. 97 Конституции Республики Эстония).
В Армении в случае выражения парламентом вотума недоверия правительство обязано уйти в отставку. Но в большинстве республик смешанного типа в случае выражения парламентом вотума недоверия правительству президент вправе отправить правительство в отставку или не согласиться с решением парламента. При этом в Беларуси и Литве в случае выражения вотума недоверия правительству парламентом (нижней палатой) президент вправе отправить правительство в отставку либо распустить парламент (нижнюю палату). Если президент не отправил правительство в отставку в связи с выражением парламентом вотума недоверия, то парламент может повторно выразить недоверие правительству. В этом случае в Кыргызстане Президент обязан отправить Правительство в отставку. В Казахстане даже в случае неоднократного выражения вотума недоверия Президент имеет право не отправлять Правительство в отставку.
В конституциях Литвы и Казахстана предусмотрена возможность выражения вотума недоверия парламентом в связи интерпелляцией (запросом по наиболее важным вопросам общественной жизни). Интерпелляция направляется установленным числом депутатов парламента (в Казахстан 1/3 от общего числа депутатов палаты) премьер-министру или отдельному министру для представления отчета о проделанной работе. По итогам заслушивания отчета парламент или палаты парламента вправе выразить вотум недоверия правительству или члену правительства.
В конституциях устанавливаются ограничения для выражения парламентом вотума недоверия. Например, в Кыргызстане Жогорку Кенеш вправе выразить недоверие Правительству только по итогам рассмотрения ежегодного отчета Премьер-министра о проделанной Правительством работы. При этом Жогорку Кенеш не вправе рассмотреть вопрос о выражении недоверия Правительству в течение последних 6 месяцев осуществления Президентом своих полномочий (ст. 71 Конституции Кыргызской Республики). В Беларуси вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности (ст. 97 Конституции Республики Беларусь). В Грузии вопрос о недоверии Правительству не может быть поднят в течение 6 месяцев после выражения Парламентом доверия Правительству (ст. 81 Конституции Грузии). В Армении в период военного и чрезвычайного положения проект постановления о выражении недоверия Правительству не может вноситься на рассмотрение Национального Собрания (ст. 84 Конституции Республики Армения).
При этом правительство в некоторых парламентских и смешанных республиках вправе поставить перед парламентом вопрос о доверии. Правительство может поставить перед парламентом вопрос о доверии по представленной программе и заявлению общеполитического характера (Молдова) или по конкретному поводу (Беларусь). В некоторых республиках правительство может поставить вопрос о доверии в связи с рассмотрением внесенным им в парламент законопроекта (Молдова, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Грузия). Так, согласно ст. 81 Конституции Грузии Правительство вправе ставить перед Парламентом вопрос о доверии только в связи с внесением проекта Государственного бюджета, налогового кодекса, закона о структуре, правомочиях и порядке деятельности Правительства. В некоторых странах правительство не может ставить вопрос о доверии чаще двух раз в год (Казахстан) или в течение одной парламентской сессии (Армения) либо 1 раза в год (Кыргызстан). Все эти институты характерны для позитивного парламентаризма, который первоначально сложился в конституционном механизме Франции, а впоследствии был заимствован некоторыми странами ближнего зарубежья (в наиболее полном виде в Армении)[4].
В случае если парламент отказывает в доверии правительству, президент принимает решение об отставке правительства или роспуске парламента или его нижней палаты (Беларусь, Грузия). В Армении в этом случае Президент обязан отправить Правительство в отставку.
Таким образом, несмотря на имеющиеся различия в социальном, экономическом, географическом положении стран СНГ и Балтии, можно выделить ряд общих черт в конституционном регулировании механизма ответственности правительства перед главой государства и парламентом. Конечно, во многом институт ответственности правительств в этих республиках схож с тем, что мы наблюдаем в Российской Федерации. Но есть и существенные отличия, обусловленные как формой правления, так и рецепцией зарубежного опыта (практики позитивного парламентаризма в Казахстане и Армении, конструктивного вотума недоверия в Грузии, института интерпелляции в Казахстане и Литве). Думается, что подобные механизмы ответственности правительства вполне можно применить и в российских условиях[5]. Также и более широкое использование форм индивидуальной ответственности правительства, а не только коллективной в практике функционирования государственного механизма в России заслуживает своего внимания и одобрения. Действительно, если на ранних этапах становления самостоятельной государственности многие республики стран СНГ и Балтии в качестве источника рецепирования брали Конституцию РФ, то теперь нередко многие изменения в механизме конституционного регулирования деятельности высшего исполнительного органа власти в стране сначала появляются в конституциях зарубежных стран СНГ и Балтии, и только потом уже в самой Конституции РФ.
Худолей К. М. 