Т.Д. Воронина
Статья содержит анализ формирования, развития и современной практики использования конкурсных технологий размещения ресурсов как механизма повышения эффективности социальной политики. Современные конкурсные технологии тесно связаны с процессом становления негосударственного некоммерческого сектора в России. Сегодня конкурсные технологии используются государственными и муниципальными органами власти и позволяют расширять круг субъектов, работающих в социальной сфере, улучшать качество их работы посредством конкуренции и сделать расходы на социальную сферу более эффективными.
Социальная политика в современной России традиционно является одной из самых актуальных и обсуждаемых сфер общественной жизни и государственного управления. Значение социальной политики в современном мире как не только гуманитарной области, в рамках которой оказывается помощь нуждающимся, но и инвестиционной сферы как основы для развития человеческого капитала не нуждается в дополнительном обосновании. Тем не менее на протяжении последних десятилетий социальная политика в стране рассматривалась исключительно как фактор обеспечения стабильности в российском обществе. И, действительно, учитывая количество, глубину и масштаб социальных проблем, возникших в России в постсоветский период, и явно недостаточный уровень экономического обеспечения социальной сферы, ведущей задачей социальной политики является помощь слоям населения, оказавшимся в наиболее сложном положении и при этом обладающим реальным потенциалом протестного действия [1. C. 25]. При этом действительно инвестиционные социальные сферы, такие как образование - прежде всего, а также здравоохранение, культура финансировались скудно, по остаточному принципу. В последние годы в России такой подход все еще доминирует на практике. Государственной властью были предприняты попытки формирования новых подходов в социальной политике. Например, при переходе от модели социального обеспечения к модели социальной поддержки в качестве ведущего был использован фактор экономической оптимизации. В результате этого социальноэкономического эксперимента по замене льгот денежными выплатами было еще раз доказано недопустимость руководства исключительно экономическими основаниями при реформировании и планировании социальной политики, являющейся по своей природе гуманитарной и некоммерческой сферой. Тем не менее в последние годы социальная политика и экономика, а точнее рациональное «экономическое» отношение к социальной сфере в России преобладает.
Повышенное внимание к социальным проблемам приводит к изменению подходов к пониманию, планированию и реализации социальной политики в России. В определенной степени пока эти изменении носят декларативный характер, тем не менее, можно говорить о существовании тенденций в этой области.
Социальная сфера в России, как и экономическая, прошла демонополизацию, в результате которой помимо государства возникли новые субъекты социальной политики, такие как бизнес и общественные организации. Образовательные, медицинские, социальные услуги теперь можно получить наряду с государственными учреждениями в общественных и коммерческих организациях.
Это стимулирует развитие данных сфер, создавая конкурентную среду.
Проблема эффективности социальной политики сегодня становится одной из самых обсуждаемых. Известно, что наиболее дальновидна и эффективна ориентация на превентивные, профилактические подходы в решении социальных проблем, а в сферах, являющихся фундаментом социального развития, наиболее эффективна инвестиционная политика.
По-прежнему в качестве ведущего инструмента повышения эффективности социальной политики выступает адресность. Сейчас этот подход расширен за счет изменения подхода к финансированию социальной сферы. Происходит переход от финансирования процесса к финансированию результата, от финансирования учреждения к финансированию услуги, от финансирования текущей деятельности к финансированию конкретного проекта. Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, и проектного подхода в распределении финансирования - один из инструментов внедрения этих подходов и повышения эффективности социальной политики.
Данные инструменты имеют прямое отношение к конкурсным технологиям финансирования социальной сферы, о которых далее пойдет речь.
В конце 80-х - начале 90-х гг. данные технологии использовались в негосударственном некоммерческом секторе, т.е. в среде общественных организаций, прежде всего через грантовые конкурсы. Организаторами конкурсов сначала выступали зарубежные фонды и благотворительные организации. В течение нескольких лет их конкурсы грантов были практически единственным источником для большинства общественных организаций, в первую очередь организаций, основанных в этот же период. Умение «писать» проекты, «выигрывать» гранты, умение обучать этому и работать с западными фондами было популярно и востребовано в России 1990-х гг. Уже сейчас мы можем говорить, что негосударственный некоммерческий сектор, или «третий» сектор, переживал в 1990-е гг. свой расцвет и выступал носителем и двигателем технологий, необходимость развития которых сейчас декларируется и приветствуется на государственном уровне.
Во второй половине 1990-х гг. актуализируются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. В этот период проводились различные дискуссионные мероприятия, конференции, «мозговые штурмы» с участием представителей местного самоуправления и общественных организаций на всероссийском и региональном уровне. На территории Сибири и Дальнего Востока значительную роль в этот период играла Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ), которая выступала организатором целой серии подобных мероприятий. В 1990-е гг. с развитием органов местного самоуправления, работа с общественными организациями стала одним из ключевых направлений. В 1999 г. в г. Томске было принято Положение «О муниципальном социальном заказе для некоммерческих организаций» [3. C. 8492] - передовое для своего времени. В этом же году был проведен первый конкурс социального заказа, через который бюджетные деньги были размещены в общественных организациях Томска для работы над конкретными социальными проектам. Этот механизм стал использоваться муниципальными и региональными органами власти с целью стимулирования и поддержки развития общественного сектора. Подобные нормативные акты регионального и местного уровня и деятельность в течение 1990-х - начале 2000-х гг. стали развиваться во многих регионах России. По состоянию на 2003 г. в 57 регионах были разработаны нормативные акты о конкурсах социального заказа, в 17 из них они были официально приняты уже на тот момент, а в 8 регионах, включая г. Томск, реализованы [4. C. 97-98].
Постепенно в проектирование и конкурсные технологии стали включаться государственные и муниципальные социальные учреждения, которые в 1990-е гг. не имели возможности в большинстве своем участвовать в конкурсах. Причин тому было несколько. Западные фонды были ориентированы на финансирование проектов, независимых от государства. Организация и степень доверия им была достаточно низкой, «бюджетные» организации были связаны определенными процедурами, не предполагали финансовой мобильности. Кроме этого, сотрудникам бюджетных организаций было сложно принять ситуацию, в которой за финансовые средства нужно конкурировать, а также отделить свою текущую деятельность от проектной. В начале 1990-х гг. наиболее активные бюджетные организации социальной сферы регистрировали на своей базе общественные объединения и числа же своих сотрудников, получали отдельный банковский счет и тем самым, открывали для себя дополнительные финансовые и профессиональные возможности.
Уже в середине 2000 г. в большинстве конкурсов (зарубежных и российских фондов и программ, государственных и муниципальных) общественные организации и государственные/муниципальные могли участвовать на равных условиях.
В чем преимущество конкурсных технологий? Прежде всего, открытый, с четкими правилами игры, конкурс создает конкурентную среду, способствующую в конечном итоге улучшению качества оказания услуг населению и работы организаций и учреждений в целом. «Регулярное проведение конкурсов приводит к расширению рынка поставщиков социальных услуг, возникновению здоровой конкуренции, отчего в выигрыше оказываются семьи и дети» [5. C. 14].
Кроме этого, конкурсные технологии могут быть использованы для апробации и внедрения инноваций в социальной сфере. В Томской области в процессе создания системы профилактики социального сиротства и реформирования системы защиты детства (с 2000 г. по настоящее время) именно через конкурсы социальных проектов был инициирован и поддержан целый ряд новых социальных услуг семье и детям, внедрены стандарты социальных услуг. В настоящее время только по направлению «социальная работа с семьей и детьми» в Томской области ежегодно проводится 710 конкурсов социальных проектов, в которых могут участвовать организации всех форм собственности.
Наконец, конкурсных технологии позволяют размещать средства более эффективно, покупая услуги и проекты целевым образом, поскольку в конкурсах, как правило, участвуют проекты, которые предполагают четки цели, механизмы их достижения, ожидаемые результаты, фиксированные сроки и прозрачное ресурсное обеспечение.
Данные преимущества отвечают приоритетам государственной социальной политики в современной России.
Существует и международная практика использования конкурсных технологий1. В частности, в США большинство социальных услуг покупается именно на конкурсной основе. «Покупателем» выступают федеральное правительство, правительство штата, местные органы власти, а также различные фонды, в том числе общественные и совместные2. «Продавцом» услуг выступают организации всех форм собственности: общественные, муниципальные, государственные, частные. Например, существуют конкурсы на содержание заключенные в местах лишения свободы; в подобных конкурсах могут принять участие как государственные, так и частные тюрьмы. В Австрии проводятся конкурсы для закупки хосписных услуг, т.е. услуг для тяжелобольных и пожилых людей, нуждающихся в постоянном и\или пожизненном уходе. В данных конкурсах также могут участвовать как частные, так и государственные учреждения. Причем качество выполнения проекта или услуг, покупаемых в рамках конкурса, выполнение требований организаторов конкурса напрямую влияет на возможности дальнейшего сотрудничества с данной организацией. Таким образом, организация постепенно создает себе имя и в некоторых случаях может претендовать на прямое бюджетное финансирование, независимо от своего юридического статуса.
Необходимо отметить, что в вышеназванных странах, попадая в социальной учреждение, сложно определить, как статус оно носит: государственный, частный или общественный, поскольку, находясь в большинстве своем в равных правах на получение бюджетного финансирования, все эти типы организаций имеют возможность развивать свое учреждение, в том числе расширять и укреплять материально-техническую базу. Это отличается от ситуации в нашей стране, когда государственные учреждения в подавляющем большинстве с материальной и инфраструктурной точки зрения обеспечены лучше и, кроме этого, имеют стабильное бюджетное финансирование. И средства, выигранные в конкурсе, являются важным, но все-таки дополнительным ресурсным источником. Для негосударственных некоммерческих организаций победа в конкурсе социальных проектов, как правило, - один из немногих реальных источников финансирования их деятельности наряду с благотворительной помощью.
Конкурсные технологии, применяемые сегодня в социальной сфере современной России, разнообразны. Наиболее распространенные - это конкурс социальных проектов (грантовый конкурс) и конкурс социального заказа. Ключевая разница в данном случае заключается в степени заданности и жесткости условий конкурса (содержательных и финансовых). В первом случае может быть задано только направление, например патриотическое воспитание студенческой молодежи, а во втором случае будет прописано, что именно намерены получить организаторы конкурса от победителя конкурса, например организация и проведения областного слета патриотических организаций с заданным количеством участников, с обозначенным содержанием и другими условиями. Второй тип конкурсных технологий схож с системой организации государственных закупок в рамках ФЗ № 94 от 21.07.05 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд».
Кроме этого, конкурсные технологии, применяемые в социальной сфере, могут быть классифицированы и по другим основаниям: тип организации, являющейся учредителем или организатором конкурса, потенциальные участники конкурса, закрытый и открытый конкурс, по целям проведения конкурса.
В социальной политике и социальной сфере современной России конкурсные технологии используются достаточно широко. Конкурсное размещение бюджетных средств используется и на федеральном уровне. Свидетельством тому выступает деятельность Фонда поддержки детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации3, которым в 2008 и 2009 гг. были организованы конкурсы, в рамках которых размещаются значительные бюджетные средства под конкретные региональные, муниципальные проекты и проекты отдельных организаций.
Несмотря на определенный опыт применения в социальной сфере современной России конкурсных технологий, данная область практики содержит ряд проблем и дискуссионных моментов, которые можно разделить на три группы.
Первая группа касается нормативно-правового обеспечения конкурсных технологий. Например, неясен правовой статус конкурса социального заказа, может ли вышеназванный ФЗ № 94 быть использован для закупки, например, социальных услуг. Вторая группа связана с качеством организации конкурсов и рисками нарушения принципов и правил организации конкурсов. Автором разработана методика анализа и оценки конкурсных процедур, которая может быть использована для мониторинга и оценки конкурсных технологий в социальной сфере. Третья группа включает в себя вопросы, связанные с изучением практики, возможностей и проблем применения конкурсных технологий в социальной сфере современной России.
Многообразие опыта использования конкурсных технологий в социальной сфере, проблемы и пути их решения требуют обобщения и анализа. Изучение данных вопросов создает дополнительные возможности развития конкурсных технологий и повышения эффективности их применения в социальной сфере.
Список литературы
Тихонова Н.Е. Оптимальная социальная политика: ожидания россиян // Аналитический вестник Совета федераций. 2006. № 6(294). С. 25.
Органы местного самоуправления и негосударственные некоммерческие организации: технологии взаимодействия: Материалы Второго семинара Ассоциации сибирских и дальневосточных городов «Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора» / Под ред. И.В. Мерсияновой. Новосибирск: ИДМИ, 1999. 196 с.
Сырямкина Е.Г., Маргиева Е.В., Румянцева Т.Б., Воронина Т.Д. и др. Благотворительные организации: проблемы и перспективы развития.
Томск: Изд-во НТЛ, 1999. С. 84-92.
Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: Учеб. / А.С. Автономов, Т.И. Виноградова, М.Ф. Замятина,
Н.Л. Хананашвили; Под общ. ред. А.С. Автономова. М.: Фонд НАН, 2003. С. 97-98.
Егорова М.О. Новая модель работы органов опеки и попечительства и социальных служб со случаями нарушения прав ребенка. Реализация
государственной семейной политики в сфере профилактики социального сиротства: опыт Томской области: Сб. ст. и нормативноправовых документов. Томск: Национальный фонд защиты детей от жестокого обращения, 2009. С. 14.
Воронина Т.Д. Социологическое исследование как инструмент анализа и оценки конкурсных процедур размещения государственного и му ниципального заказа. Общественный контроль за конкурсами государственного и муниципального заказа в регионах России / Под ред.
А.В. Рылова, Е.Г. Сырямкиной. Томск, 2006. С. 64-71.