В работах различных юристов, посвященных вопросам использования и охраны природных ресурсов, обычно рассматривается право природопользования, характеризуемое трояко: как объективное право, как субъективное право и как правоотношение[42].
Природоресурсное правоотношение следует понимать как урегулированное нормами природоресурсного права общественное отношение по использованию природных ресурсов, участники которого наделены субъективными правами и юридическими обязанностями. В теории права принято считать, что элементами правоотношения являются субъекты, объекты и содержание правоотношения[43]. Юридическое содержание составляют права и обязанности субъектов, а фактическое содержание – их действия.
При осуществлении права ресурсопользования субъекты природоресурсного права вступают между собой в самые разнообразные правоотношения, которые устанавливают права и обязанности ресурсопользователей и участников природоресурсных отношений. Содержание и объем прав и обязанностей может существенно различаться в зависимости от этапов использования природных ресурсов и их видов. Совокупность природоресурсных правоотношений не является их простой суммой, а представляет определенную многоуровневую систему. Системность природоресурсных правоотношений прослеживается не только на уровне использования одного ресурса, но и на уровне природоресурсного права как отрасли. Системообразующим признаком совокупности природоресурсных правоотношений служит фактическое содержание любого правоотношения – действия его субъектов - ресурсопользователей, всегда направленные на добычу, извлечение соответствующего природного ресурса.
Правовая регламентация отношений ресурсопользования включает несколько этапов: 1) предоставление прав на использование природного ресурса; 2) отыскание и исследование конкретного объекта ресурсопользования; 3) добыча природного ресурса; 4) ограничение, приостановление или прекращение права использования природного ресурса; 5) привлечение ресурсопользователей и иных субъектов природоресурсного права к юридической ответственности и рассмотрение споров, связанных с использованием природных ресурсов.
Установление прав и обязанностей ресурсопользователей на каждом из рассмотренных этапов в рамках правоотношений является одной из стадий правового регулирования ресурсопользования. Следовательно, можно говорить о соответствующих группах природоресурсных правоотношений.
Правоотношения по предоставлению права ресурсопользования (правоотношения, предшествующие ресурсным) с необходимостью предваряют ресурсные правоотношения (правоотношения по поиску, оценке, разведке и добыче природного ресурса). В них можно выделить две группы правоотношений: 1) Правоотношения, связанные с участием субъектов природоресурсного права в конкурсах, аукционах по заключению договоров, соглашений на использование природных ресурсов. Порядок проведения таких конкурсов и аукционов устанавливается Правительством РФ. 2) Правоотношения по лицензированию ресурсопользования возникают в ходе оформления, выдачи, государственной регистрации лицензий. Лицензия на ресурсопользование конкретизирует права и обязанности ресурсопользователя по объемам добычи (потребления), рациональному и безопасному использованию природных ресурсов, платежам за природный ресурс, устанавливает природный объект, подлежащий использованию. В ней указываются данные о ресурсопользователе и органе, выдавшем лицензию.
Правоотношения по предоставлению прав на ресурсопользование возникают в результате опосредования нормами природоресурсного права общественных отношений, одним из субъектов которых является специально уполномоченный государственный орган по управлению использованием и охраной природных ресурсов, осуществляющий государственно-властные полномочия. Поэтому рассматриваемые отношения регулируются нормами не только природоресурсного, но и административного права. Правовой институт, регулирующий отношения по предоставлению прав на ресурсопользование является комплексным, включающим нормы природоресурсного, административного, гражданского права. Нормами гражданского права регулируются, в частности, некоторые отношения по установлению порядка проведения конкурсов, аукционов, заключению договоров на ресурсопользование, определяются общие требования к форме, содержанию, регистрации договоров.
Правоотношения по поиску, оценке и разведке конкретного объекта ресурсопользования могут возникать только после получения ресурсопользователем лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности. Указанные правоотношения не возникают, если ресурсопользователю предоставляется уже изученный объект для добычи ресурса. Однако в системе природоресурсных правоотношений эти правоотношения всегда присутствуют, поскольку до предоставления в пользование в целях извлечения ресурса соответствующий природный объект должен быть найден, оценен и разведан, т.е. определены его количественные и качественные параметры.
Правоотношения по добыче природных ресурсов являются центральными в системе природоресурсных правоотношений и предопределяют существование всех иных правоотношений. Правоотношения по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов составляют в совокупности ресурсные правоотношения. Среди ресурсных правоотношений особое место занимают правоотношения по разделу продукции, выделяющиеся специфическим субъектным составом. От иных ресурсных правоотношений они отличаются тем, что на стороне ресурсопользователя выступает инвестор, которым может являться объединение юридических лиц, не пользующееся правами юридического лица. На стороне ресурсодержателя совместно выступают Российская Федерация в лице Правительства РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого планируется ресурсопользование. Другой особенностью рассматриваемых правоотношений является обязанность передачи инвестором части добытых ресурсов государству, которая впоследствии распределяется между Российской Федерации и ее субъектом. Правоотношения по разделу продукции устанавливают, в частности, обязанности инвестора по передаче части добытой продукции государству, которая должна быть учтена в государственных бюджетах различных уровней. Следовательно, в этой части отношения по разделу продукции регулируются нормами финансового права, а правовой институт, включающий такие нормы и нормы природоресурсного права, является комплексным.
Ресурсным правоотношениям сопутствуют правоотношения по безопасности и рационализации ресурсопользования. Их содержание составляют права и обязанности субъектов ресурсных правоотношений по достижению наиболее полного извлечения ресурса, предотвращению ухудшения его качества, снижению потерь ресурса при его добыче, а также по минимизации вредных последствий ресурсопользования на здоровье человека.
Природные ресурсы являются достоянием народов Российской Федерации и основой их жизни и деятельности. Этим обусловлена необходимость управления использованием природных ресурсов, которое осуществляется специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием и охраной природных ресурсов. При осуществлении ими своих полномочий субъекты природоресурсного права наделяются правами и обязанностями, составляющими содержание правоотношений по государственному управлению использованием природных ресурсов. В таких правоотношениях один из субъектов наделен властными полномочиями и осуществляет управленческие функции по отношению к иным субъектам – ресурсопользователям. Налицо отношения власти и подчинения, что обусловливает регулирование указанных отношений нормами, преимущественно, административного права.
Правоотношения по ограничению, приостановлению или прекращению права ресурсопользования возникают по основаниям, предусмотренным природоресурсным законодательством. Они устанавливают права и обязанности субъектов правоотношений при нарушении ресурсопользователями природоресурсного законодательства, требований, установленных лицензией, договором, соглашением на ресурсопользование.
Правоотношения по привлечению ресурсопользователей к юридической ответственности и рассмотрению споров, связанных с использованием природных ресурсов, возникают в случае нарушения субъектами ресурсопользования прав и обязанностей, предусмотренных природоресурсным законодательством, лицензией, договором на ресурсопользование, соглашением о разделе продукции и возбуждении по этим основаниям спора заинтересованным лицом. Кроме этого, рассматриваемые отношения возникают в случае оспаривания ресурсопользователем ограничения, приостановления или прекращения его прав ресурсодержателем в одностороннем порядке.
Споры в сфере ресурсопользования могут рассматриваться судом, арбитражным судом, третейским судом и международным арбитражем, а также в административном порядке вышестоящим, в порядке подчиненности, органами. Возникающие при этом правоотношения являются процессуальными правоотношениями.
Особенностью природоресурсных правоотношений является участие государства в качестве обязательного субъекта природоресурсных правоотношений. Государство может выступать в лице Правительства Российской Федерации, уполномоченного государственного (федерального или субъекта РФ) органа, осуществляющего управление использованием природных ресурсов, представительного или исполнительного органа субъекта РФ. Впервые на особенную роль государства в природоресурсных отношениях обратил внимание Н.Д. Казанцев[44] еще в 1967г., однако это утверждение справедливо и в наше время.
В процессе поиска, оценки, разведки, добычи природных ресурсов ресурсопользователь может вступать в правоотношения и с другими лицами, например по поводу передачи прав ресурсопользования в случаях, когда она допускается законом. Такие правоотношения также опосредуются государством, поскольку передача права ресурсопользования возможна лишь лицу, имеющему лицензию на такой вид ресурсопользования, а в ряде случаев – только с согласия государства.
Обязательное участие государства в природоресурсных правоотношениях не должно приводить к выводу об их административном характере. Государство, предоставляя ресурсопользователю право на использование ресурса, реализует свои правомочия собственника. Вступать в отношения с ресурсопользователями государство может только через свои органы, путем принятия правовых актов, заключения договоров. Однако такие акты не являются административными, поскольку в них государство реализует не свои властные полномочия, а правомочия собственника природного ресурса. По этим же основаниям договоры, заключаемые ресурсопользователем с государственными органами, не являются нормативными[45]. Объектами отношений в сфере ресурсопользования являются материальные блага (природные ресурсы) и права на них, что не характерно для административного права, в котором объектом отношений являются не материальные объекты, а действия, поведение людей, в том числе, и по поводу этих объектов[46].
В природоресурсных правоотношениях государство реализует не только свои правомочия собственника. В необходимых случаях государство должно в отношениях, связанных с использованием природных ресурсов, и «власть употребить», поскольку ресурсопользованием во многих случаях затрагиваются интересы других лиц и целых народов. Прежде всего, это относится к установлению ограничений (лимитов) на использование тех или иных ресурсов, комплексному управлению совокупными фондами государственных природных ресурсов.
Права и обязанности субъектов природоресурсных правоотношений определяются нормами природоресурсного права. Для того, чтобы возникло конкретное правоотношение, необходимо еще наличие определенных обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение правоотношения. К ним относят юридические факты, индивидуальные правовые акты, а также их сочетание – сложный юридический состав.
Юридические факты в природоресурсном праве – конкретные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение природоресурсных правоотношений. Индивидуальные правовые акты в природоресурсном праве – юридические значимые, формализованные акты реализации права специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием природных ресурсов и (или) ресурсопользователями.
Различным группам природоресурсных правоотношений свойственны специфичные обстоятельства, порождающие их возникновение. В основе возникновения правоотношений по участию в аукционах, конкурсах, заключению соглашений, получению лицензий на ресурсопользование лежат, как правило, фактические действия субъектов, необходимые для их возникновения (подача заявлений, внесение задатка для участия в конкурсе и т.п.).
Основания возникновения ресурсных правоотношений устанавливаются поресурсным законодательством. По общему правилу, основанием возникновения права пользования любым природным ресурсом в Российской Федерации является лицензия, выдаваемая специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной природного ресурса. Для отдельных видов ресурсопользования лицензия на ресурсопользование может сочетаться с иными индивидуальными правовыми актами.
Основаниями предоставления права водопользования являются лицензия на водопользование и заключенный в соответствии с ней договор пользования водным объектом. А при установлении особого водопользования, кроме того, решения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ.
Правоотношения недропользования возникают также на основании:
ü совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения и органа исполнительной власти субъекта РФ по результатам конкурса или аукциона;
ü решения Правительства РФ по результатам конкурса или аукциона для пользования недрами континентального шельфа РФ;
ü решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения, согласованного с органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей геологического изучения недр;
ü на основании соглашения о разделе продукции. В случаях, предусмотренных ст.6 ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции», право недропользования может предоставляться инвестору без проведения конкурсов и аукционов, только на основании лицензии на недропользование.
Участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых или имеющие местное значение, предоставляются в порядке, установленном органами представительной власти субъектов РФ.
Особенности возникновения правоотношений недропользования при пользовании недрами на основе соглашений о разделе продукции, в отличие от правоотношений по использованию иных ресурсов заключаются в следующем. 1) Заключение соглашения предшествует получению инвестором лицензии на недропользование, в то время как в других случаях ресурсопользователь сначала должен получить лицензию, и только затем, на ее основе, заключить договор на ресурсопользование. 2) Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ утверждаются отдельными федеральными законами.
Правоотношения лесопользования возникают на основании актов государственных органов (органов исполнительной власти и лесного хозяйства), договоров, судебных решений при наличии лицензии на лесопользование. Наиболее часто право лесопользования предоставляется на основании заключенных и прошедших государственную регистрацию договоров: аренды участка лесного фонда; безвозмездного пользования участком лесного фонда; концессии участка лесного фонда, а также протокола о результатах лесного аукциона; получения лесорубочного билета, ордера, лесного билета.
Правоотношения по использованию объектов животного мира и природных лечебных ресурсов возникают на основании лицензии. Если на одну и ту же территорию обитания объектов животного мира претендуют несколько ресурсопользователей, то между ними проводится конкурс, по итогам которого победителю выдается лицензия.
Момент возникновения прав и обязанностей ресурсопользователя в ресурсных правоотношениях определяется датой выдачей лицензии. Права и обязанности ресурсопользователя при предоставлении прав недропользования на условиях раздела продукции возникают с момента подписания соглашения, права лесопользователей возникают с момента государственной регистрации договоров лесопользования или подписания протокола о результатах лесного аукциона, получения лесорубочного билета, ордера, лесного билета.
Правоотношения ресурсопользования могут прекращаться при условии исполнения его субъектами всех принятых на себя обязательств по договору (соглашению), лицензии на ресурсопользование и завершении извлечения природного ресурса, а также по иным основаниям. Среди них можно выделить основания прекращения правоотношений ресурсопользования при наличии и в отсутствие вины ресурсопользователя. Без вины ресурсопользователя право ресурсопользования прекращается в случаях:
ü истечения срока действия лицензии на ресурсопользование;
ü отказа владельца лицензии от права использования ресурса;
ü смерти ресурсопользователя – гражданина;
ü прекращения ресурсопользователя – юридического лица;
ü перехода прав ресурсопользования в порядке, предусмотренном природоресурсным законодательством;
ü возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, аварий, военных действия и т.п.).
Принудительное прекращение и приостановление права ресурсопользования (при наличии вины ресурсопользователя) допускается природоресурсным законодательством при:
ü систематическом нарушении природоресурсного законодательства;
ü неиспользовании природного ресурса в течение определенного срока;
ü нарушении условий ресурсопользования, установленных в лицензии (договоре) на ресурсопользование.
Поресурсное законодательство устанавливает и иные основания прекращения прав ресурсопользования, специфичные для отдельных видов природных ресурсов (исчезновение водного объекта, изъятие участка лесного фонда для государственных нужд, возникновение угрозы жизни и здоровью людей, проживающих в зоне недропользования и др.). Лесное законодательство, кроме этого, предусматривает возможность ограничения и приостановления права лесопользования в случаях нарушения лесного законодательства, невыполнения лесопользователем требований лесорубочного билета. Устранение указанных нарушений лесопользователем влечет за собой восстановление его прав в полном объеме.
К ограничениям прав ресурсопользования следует отнести частные лесные и водные сервитуты, в соответствии с которыми права ресурсопользователей могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также судебных решений. Права недропользователя могут быть ограничены, если недропользование может создать угрозу интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, а также нанести ущерб окружающей природной среде, хозяйственным объектам.
Условия, на которых определенному ресурсопользователю предоставляется право исследования природных ресурсов и их добычи, устанавливаются лицензией, договором, соглашением на ресурсопользование. Природоресурсное законодательство устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств и условий, при которых допускается переход права ресурсопользования (изменение природоресурсных правоотношений). Для приобретателя права ресурсопользования необходима лицензия на ресурсопользование.
Юридическое содержание природоресурсных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов природоресурсного права. Ресурсные правоотношения имеют сложный субъектный состав, поскольку права ресурсопользования являются вещными правами. Ресурсопользователь находится в юридической связи не только с ресурсодержателем, но и с неограниченным кругом субъектов природоресурсного права. Праву ресурсопользователя на использование ресурса корреспондирует обязанность всех иных лиц не препятствовать ему в осуществлении этого права. В тоже время на ресурсопользователе лежит обязанность допускать, в известных пределах, ограничения своих прав, связанные с обременением используемого ресурса частными и публичными сервитутами.
Права и обязанности ресурсопользователей в ресурсных правоотношениях можно разделить на две группы. 1) Общие права и обязанности, присущие всем ресурсопользователям независимо от вида используемого ресурса и 2) Права и обязанности, специфичные для отдельных видов ресурсопользования.
Общие права ресурсопользователей:
ü право на использование предоставленного ресурса в соответствии с требованиями природоресурсного законодательства, с соблюдением условий, установленных лицензией, договором на ресурсопользование;
ü право собственности на добытые природные ресурсы, устанавливаемое законом и соглашением о разделе продукции;
ü право на получение информации о состоянии природных объектов, предоставленных в пользование;
ü право на пересмотр условий лицензии на ресурсопользование при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена;
ü право возводить на участке, предоставленном для ресурсопользования, здания и сооружения, необходимые для осуществления пользования ресурсом на срок действия лицензии, договора, соглашения.
Общие обязанности ресурсопользователей:
ü соблюдать требования природоресурсного законодательства, лицензии, договора, соглашения, а также установленные технологические и природоохранные нормы и правила проведения работ по ресурсопользованию;
ü не допускать нецелевого использования природных ресурсов;
ü вести учет извлекаемых природных ресурсов и их компонентов, наблюдать за природными объектами и представлять указанную информацию в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной природных ресурсов;
ü не допускать нарушений законных прав других ресурсопользователей;
ü не допускать нанесения вреда окружающей природной среде, жизни и здоровью людей в процессе ресурсопользования, осуществлять мероприятия по предупреждению возникновения чрезвычайных техногенных ситуаций;
ü вносить, в установленном порядке и сроки, платежи за пользование природными ресурсами;
ü соблюдать требования антимонопольного законодательства;
ü по окончании ресурсопользования приводить природные объекты и соответствующие земельные участки в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
Многие ресурсопользователи, особенно в сфере нефте, - газодобычи, занимают доминирующее положение, являются монополистами в области использования природных ресурсов. Органы государственной власти могут принимать правые акты, ведущие к дискриминации отдельных ресурсопользователей. Поэтому природоресурсное законодательство содержит нормы, направленные на обеспечение равноправного положения субъектов природоресурсного права на рынке природных ресурсов. Антимонопольные требования распространяются на участников природоресурсных отношений и на ресурсопользователей.
Запрещаются действия ресурсопользователей, нарушающие права и законные интересы других ресурсопользователей, а также иных граждан и юридических лиц. Органам государственной власти запрещается принимать решения и (или) совершать действия, способствующие монополизации водопользования и создающие дискриминационные или благоприятные условия для деятельности отдельных водопользователей, если такие действия имеют или могут иметь своим результатом нарушение прав и законных интересов других водопользователей.
Лицензии и договоры на ресурсопользование признаются недействительными, если могут привести к монополизации использования природных ресурсов, влекущей существенное нарушение прав и законных интересов других водопользователей.
Антимонопольные требования природоресурсного законодательства нарушают действия, направленные на:
ü ограничение, вопреки условиям конкурса или аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право ресурсопользования;
ü уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе, а также от предоставления лицензий на ресурсопользование;
ü замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
ü дискриминацию пользователей природных ресурсов, создающих структуры, конкурирующие с ресурсопользователями, занимающими доминирующее положение в ресурсопользовании;
ü дискриминацию ресурсопользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.