Европейская хартия местного самоуправления открыта к подписанию 15 октября 1985 г. Разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе.
Цель Хартии — обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов этого документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Основная направленность Хартии — показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.
Хартия состоит из трёх частей. В первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться на конституционной и юридической базе. В ряде статей предусмотрено право органов местного самоуправления на собственные территориальные границы и определение своих административных структур. В двух статьях ограничивается административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.
Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема принятых на себя сторонами обязательств. Исходя из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.
В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии.
В третьей части содержатся обычные для конвенций СЕ положения технического характера.
Присоединение к Хартии не влечёт никаких финансовых расходов, поскольку в её рамках не создано органов контроля за ее выполнением (хотя вопрос об этом и обсуждается). Главным местом, где рассматриваются проблемы местного самоуправления вообще и вопросы Хартии в частности, является Постоянная конференция местных и региональных органов самоуправления. Эта конференция является не межправительственной организацией, а представительным органом (типа Парламентской ассамблеи СЕ) и имеет в структуре СЕ уникальный характер. Пленарные заседания Конференции проводятся раз в год, в марте. (В 1992 г. в работе сессии принимали участие представители России).
Межправительственным постоянным органом в рассматриваемой области является Постоянный комитет местных и региональных органов самоуправления, который разрабатывает институционные, юридические и финансовые рамки деятельности СЕ по этим вопросам. Комитет собирается на свои заседания два раза в год.
История принятия Европейской Хартии местного самоуправления.
Международным документом, определяющим основы осуществления местного самоуправления, является Европейская Хартия местного самоуправления, принятие которой было осуществлено в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.
Замечание 1
Данная Хартия представляет собой важнейший многосторонний документ, определяющий фундаментальные основы и принципы осуществления деятельности органов местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления признается международным договором. Суть этого признания заключается в том, что она превалирует над национальным законодательством любого государства, подписавшего или ратифицировавшего ее. Открытие Европейской Хартии для подписания государствами состоялось в октябре 1985 года. Хартия вступила в законную силу с 1 сентября 1988 года. Европейская Хартия местного самоуправления подписана 47 странами-участницами Совета Европы. В октябре 2013 года к Хартии присоединилась последняя страна Сан-Марино, ратифицировавшая ее.
Назначение Европейской Хартии местного самоуправления состоит в обязывании государств, присоединившихся к ней, к закреплению в национальном законодательстве и применению на практике совокупности юридических норм, гарантирующих возможность осуществления местного самоуправления.
Структура Европейской хартии местного самоуправления
Данный правовой акт включает в свой состав 3 части: первая часть документа содержит 10 статей, вторая часть – 3 статьи, третья часть – 4 статьи.
Замечание 2
Части документа предваряет первая вводная статья, содержащая информацию об обязательствах сторон Хартии соблюдать ее содержание.
Первая часть Хартии определяет основополагающие положения и принципы осуществления местного самоуправления. Здесь раскрываются конституционные и законодательные основы местного самоуправления, само его понятие, сфера компетенции, порядок защиты территориальной сферы полномочий местного самоуправления, особенности соответствия административных структур и ресурсов задачам, решаемым местным самоуправлением, условия осуществление полномочий местным самоуправлением, порядок административного контроля за деятельностью местного самоуправления, источники его финансирования, право на объединение и механизм правовой защиты.
Вторая часть Хартии призвана урегулировать особые положения в сфере местного самоуправления, начиная от его обязательств, и заканчивая порядком предоставления информации.
Третья часть Хартии имеет организационное значение: в ней характеризуется порядок подписания, ратификации и вступления документа в силу, представлены территориальные оговорки, денонсация и уведомление.
Содержание Европейской Хартии местного самоуправления
Статьей 2 Европейской Хартии местного самоуправления провозглашена необходимость закрепления в национальном законодательстве стран (при необходимости в основном документе государства – конституции), присоединившихся к Хартии, принципа местного самоуправления. Европейская Хартия дает конкретное определение местного самоуправления, под которым понимается способность и право органов муниципального управления на регламентирование значительной части публичных дел и управления ею в рамках законодательства в пределах своей компетенции в интересах населения муниципального образования. Хартия предусматривает практическую реализацию этого права такими органами как советы или собрания, включающие в свой состав членов, избираемых населением. Также Хартией предусмотрено, что в распоряжении советов и собраний могут иметься исполнительные органы, обязанные отчитываться перед ними за свою деятельность. При этом Хартия особо отмечает возможность обращения к таким формам местного самоуправления как собрание граждан, референдумы или иные прямые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления состав основных полномочий и компетенций органов местного самоуправления устанавливается Конституциями конкретных государств или их законодательством. При этом Хартия предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления конкретными полномочиями и компетенциями для достижения определенных целей. Свободу деятельности органов местного самоуправления очерчивают только те пределы, которые установлены законодательством конкретного государства. Органы местного самоуправления обладают абсолютной свободой инициатив в пределах своих полномочий. Хартией провозглашается преимущественное осуществление публичной власти теми органами управления, которые максимально приближены к населению. Выделение полномочий местного самоуправления должно учитывать такие факторы как объем и характер поставленной задачи, принципы эффективности и экономии. Полномочия органов местного самоуправления должны отвечать требованиям полноты и исключительности. Порядок оспаривания полномочий органами местного самоуправления другими уровнями власти должен быть установлен законом. При делегировании местным органам управления полномочий других уровней власти должно определяться свободой их осуществления с учетом местных условий. Решения, принимаемые относительно органов местного самоуправления, должны быть предварены консультациями с этими органами. Изменение территориальных границ местного самоуправления в соответствии с Хартией требует проведения предварительных консультаций с органами управления муниципальных образований, а при возможности – и референдума. Хартия провозглашает свободу местного самоуправления на определение структуры собственной администрации при отсутствии ущерба для общего законодательства. Осуществление муниципальной службы требует подбора высокопрофессиональных кадров, обладающих необходимым опытом и компетентностью. Эффективность местного самоуправления обеспечивается профессиональной подготовкой, соответствующим вознаграждением и продвижением по службе муниципальных служащих.
2. Структура Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод может рассматриваться в двух аспектах: внутренним и внешним. Внутренняя структура Конвенции о защите прав человека и основных свобод включает в себя: преамбулу и статью 1; 3 раздела I «Права и свободы» в количестве 17 статей; II «Европейский Суд по правам человека» в объеме 33 статей; III «Различные положения» в количестве 8 статей); 59 статей, каждая из которых имеет свое название.
В первом разделе I «Права и свободы» Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод закрепляются: право на жизнь (ст.2); запрещение пыток (ст.3); запрещение рабства и принудительного труда (ст4); право на свободу и личную неприкосновенность (ст.5); право на свободу и личную неприкосновенность (ст.5); право на справедливое разбирательство (ст.6); наказание исключительно на основании закона (ст.7); право на уважение частной и семейной жизни (ст.8); свобода мысли, совести и религии (ст.9); свобода выражения мнения (ст.10); свобода собраний и объединений (ст.11); право на вступление в брак (ст.12); право на эффективные средства правовой защиты (ст.13).
3. Внешняя структура Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод определяется количеством Протоколов к ней, которые ратифицированы всеми государствами-членами Совета Европы (Протокол № 1-№ 11) либо являются открытыми для подписания и ратификации (Протокол № 12, № 13и № 14). Расширение и уточнения перечня конвенционных прав и свобод обеспечили Дополнительный Протокол к Конвенции от 20 марта 1952 года (защита собственности (ст.1); право на образование (ст.2); право на свободные выборы (ст.3); Протокол № 4 к Конвенции об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Первый Протокол к ней от 16 сентября 1963 г.(запрещение лишения свободы за долги (ст.1); свобода передвижения (ст.2); запрещение высылки граждан (ст.3)); Протокол № 6 к Конвенции относительно отмены смертной казни от 28 апреля 1983 г.; Протокол № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 22 ноября 1984 года (процедурные гарантии в случае высылки иностранцев (ст.1); право на обжалование приговоров по уголовным делам во второй инстанции (ст.2); компенсация в случае судебной ошибки (ст.3); право не быть судимым или наказанным дважды (ст.4); равноправие супругов (ст.5)).
Из 11 Протоколов к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод составными частями Конвенции выступают Протоколы № 2, № 3, № 5 и № 8, а Протоколы № 1, № 4, № 6, № 7, №10 и № 11 являются самостоятельными документами, прилагаемыми к Конвенции.
В настоящее время открытыми для подписания являются: Протокол № 12 к Конвенции о дополнении ограниченной защиты от дискриминации, предусмотренной ст. 14 Конвенции от 4 ноября 2000 года; Протокол № 13 к Конвенции относительно отмены смертной казни в любых обстоятельствах от 3 мая 2002 года; Протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, дополняющий контрольную систему Конвенции от 13 мая 2004 года.
Структура Европейской конвенции о правах человека. 29
В Преамбуле Европейской конвенции вновь подчеркивается одна из целей Совета Европы, а именно “достижение большего единства между его членами”, а также указывается, что одним из средств достижения этой цели “является поддержание и дальнейшее осуществление прав человека и основных свобод”. Кроме того, подписавшие Конвенцию государства заявили здесь же о своей решимости “сделать первые шаги на пути коллективного осуществления некоторых из прав, сформулированных во Всеобщей декларации” прав человека.
Последний момент во многом объясняет то обстоятельство, почему перечень прав и свобод, включенных изначально в Европейскую конвенцию, оказался куда более скромным, чем аналогичный перечень во Всеобщей декларации 1948 года. Дело в том, что авторы Конвенции прекрасно понимали, что на той стадии они еще не могли эффективно гарантировать соблюдение и обеспечение всего комплекса прав, упомянутого в Декларации. Поэтому они избрали путь, при котором Европейская конвенции изначально задумывалась как живой, постоянно развивающийся и обогащающийся организм. Таким образом, на протяжении всех последующих после принятия Конвенции лет государства-участники постоянно трудились и продолжают трудиться над ее усовершенствованием, принимают к ней дополнительные Протоколы, вносящие изменения в процесс функционирования контрольного механизма и дополняющие перечень гарантируемых по Конвенции прав и свобод человека.
Статья 1 фиксирует, что государства-участники Европейской конвенции обязуются обеспечить “каждому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в Разделе I настоящей Конвенции”. В той мере, в которой государства ратифицировали Первый, Четвертый, Шестой и Седьмой Протоколы к Европейской конвенции, данное обязательство применимо и к правам и свободам, зафиксированным в этих Протоколах, ибо формально они считаются дополнительными статьями Конвенции, в отношении которых действуют также все прочие положения Европейской конвенции. Учитывая фундаментальное значение статьи 1 для понимания сферы действия всей Конвенции, представляется важным остановиться на ней несколько более подробно ниже в отдельном подразделе настоящей главы.
В Разделе I Европейской конвенции “Права и свободы” содержатся следующие права и свободы человека:
Статья 2: право на жизнь;
Статья 3: свобода от пыток или бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания;
Статья 4: свобода от рабства или подневольного состояния, а также от принудительного или обязательного труда;
Статья 5: право на свободу и личную неприкосновенность;
Статья 6: право на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом;
Статья 7: свобода от обратного действия уголовного законодательства;
Статья 8: право на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции;
Статья 9: свобода мысли, совести и религии;
Статья 10: свобода выражения мнения;
Статья 11: свобода мирных собраний и ассоциаций;
Статья 12: право на вступление в брак и создание семьи.
Первый Протокол включил дополнительно следующие права в круг конвенционной защиты:
Статья 1: право беспрепятственно пользоваться своим имуществом;
Статья 2: право на образование и свободный выбор образования;
Статья 3: право на свободные выборы путем тайного голосования.
В Четвертый Протокол были включены следующие права и свободы:
Статья 1: запрет на лишение свободы на основании невыполнения договорного обязательства;
Статья 2: свобода передвижения и свобода выбора местожительства;
Статья 3: запрет на высылку из государства гражданства и на лишение права на въезд в государство гражданства;
Статья 4: запрет на коллективную высылку иностранцев.
В соответствии с Шестым Протоколом его государства-участники приняли на себя обязательство отменить смертную казнь (статья 1).
Седьмой Протокол содержит следующие права и свободы:
Статья 1: предоставление гарантий процедурного порядка в случае высылки иностранцев, проживающих на территории государства на законных основаниях;
Статья 2: право на пересмотр осуждения или приговора по уголовному делу вышестоящей судебной инстанцией;
Статья 3: право на компенсацию лицу, ранее признанному виновным в совершении уголовного преступления, если вновь открывшееся обстоятельство убедительно доказывает наличие судебной ошибки;
Статья 4: запрет на повторное уголовное осуждение или наказание за преступление, за которое лицо уже было окончательно оправдано или осуждено (принцип non bis in idem);
Статья 5: равенство прав и ответственности супругов.
Все остальные статьи Раздела I содержат общие положения, относящиеся к пользованию, защите и ограничениям вышеупомянутых прав и свобод. В соответствии со статьей 13 всякое лицо, чьи права и свободы, изложенные в Конвенции, нарушены, должно располагать эффективными средствами правовой защиты перед национальными властями, даже если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Статья 14 требует от государств-участников обеспечивать пользование конвенционными правами и свободами без какой-либо дискриминации по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или иным признакам. Статья 15 предоставляет государствам право принимать меры в отступление от своих обязательств по Конвенции во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации. В соответствии со статьей 16 государства-участники обладают правом вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев, несмотря на положения статей 10, 11 и 14. Согласно статье 17 ничто в Конвенции не должно рассматриваться как оправдывающее действия, направленные на невыполнение изложенных в ней прав и свобод, или их ограничение в большей степени, чем это предусматривается в Конвенции. Наконец, статья 18 закрепляет, что допускаемые Конвенцией ограничения прав и свобод не применяются для каких-либо целей, иных, чем те, для которых они были предусмотрены.
Кроме вышеперечисленных весма важных статей Европейская конвенция содержит также ряд других положений, целью которых является обеспечение соблюдения государствами-участниками своих договорных обязательств. В этой связи сразу следует оговориться, что контроль за выполнением Конвенции должен осуществляться в первую очередь на внуригосударственном уровне соответствующими национальными властями, и в первую очередь-судами государств-участников Конвенции (по крайней мере, в тех государствах, где нормы Европейской конвенции действуют напрямую 30). Это же, в частности, подразумевает и положение статьи 13 Конвенции. В том же случае, если внутригосударственные процедуры отсутствуют или они не предоставляют надлежащих способов защиты, или же если решение последней инстанции не является, по мнению пострадавшей стороны или государства-участника Конвенции, удовлетворительным, только тогда Европейская конвенция предусматривает свой контрольный механизм.
Ранее конвенционная процедура контроля подразделялась на два этапа: на первой стадии дело рассматривалось Европейской Комиссией по правам человека, а на второй-Европейским Судом по правам человека или же Комитетом Министров Совета Европы. Кроме того, определенными контрольными функциями по Конвеннции обладал также Генеральный секретарь Совета Европы. Однако после вступления в силу Протокола №11 к Европейской конвенции произошла основательная реформа контрольного механизма. В соответствии с Протоколом была упразднена Европейская Комиссия по правам человека, а Комитет Министров утратил полномочия по рассмотрению дел о нарушении государствами конвенционных прав и свобод. На базе бывших Комиссии и Суда создан новый единый Европейский Суд по правам человека, деятельность которого регулируется Разделом II Европейской Конвенции “Европейский Суд по правам человека”.
В Раздел III, озаглавленный “Прочие положения”, вошли все оставшиеся статьи Европейской конвенции. В частности, в соответствии со статьей 52 Генеральный секретарь Совета Европы обладает правом направлять запросы государствам-участникам Конвенции о представлении последними разъяснений относительно обеспечения их внутренним правом эффективного выполнения любого из положений Конвенции.
Статья 53 закрепила правило, ставшее уже общим правилом международного права прав человека, в соответствии с которым договор, устанавливающий большую защиту, имеет преимущество по отношению к договору, предусматривающему более слабую защиту. Согласно этой статье, ничто в Конвенции не должно толковаться как ограничение или отступление от прав и свобод, которые могут гарантироваться законодательством государства-участника или любым иным соглашением, в котором оно участвует.
Статья 54 устанавливает, что ничто в Конвенции не наносит ущерба полномочиям Комитета Министров, возложенным на него Уставом Совета Европы.
Целью статьи 55 является возложение наблюдения за соблюдением Конвенции на международном уровне исключительно на органы, определенные самой Европейской конвенцией. В соответствии с этой статьей государства-участники, “кроме случаев заключения особого соглашения об этом”, не воспользуются иными способами для разрешения возникших между ними споров о толковании или применении Конвенции. В тех случаях, когда имеется четкая ссылка на Европейскую конвенцию, исключительная компетенция Европейского Суда по правам человека не вызывает никаких сомнений. В случае же иных спорных ситуаций, но когда тем не менее речь также идет о праве, защищаемом в том числе и по Конвенции 31, целесообразность и применимость данного правила статьи 55 выглядят не столь очевидными и даже сомнительными. По мнению автора настоящей работы, текст статьи 55 не подразумевает исключительной компетенции конвенционных средств урегулирования в отношении последней категории споров. В то же время, следует заметить, что существует определенная разница во взглядах на содержание обязательства государств-участников Европейской конвенции в соответствии со статьей 55. В частности, в принятой 15 мая 1970 года резолюции (70)17 Комитет Министров Совета Европы занял позицию, отличную от точки зрения автора настоящей работы. Однако одновременно Комитет признал, что имеются определенные сложности в толковании статьи 55 (тогда еще статьи 62) Конвенции. В упомянутой резолюции Комитет Министров заявил, что “поскольку проблема толкования статьи 62 Европейской конвенции не разрешена, государства-участники Конвенции, ратифицирующие или присоединяющиеся к Пакту о гражданских и политических правах ООН и делающие заявление в соответствии со статьей 41 Пакта 32, должны по общему правилу использовать только процедуру, установленную Европейской конвенцией в отношении жалоб на другую Договаривающуюся сторону Европейской конвенции, где речь идет о якобы имевшем место нарушении права, которое по существу покрывается как Европейской конвенцией (или Протоколами к ней), так и Пактом о гражданских и политических правах ООН, при том понимании, что процедура ООН может быть задействована в отношении прав, не гарантированных Европейской конвенцией (или Протоколами к ней), или применительно к государствам, не являющимся участниками Европейской коннвенции.” 33
Статья 56 касается территориальной сферы действия Европейской конвенции и устанавливает право участвующих в Конвенции государств при ратификации или в любое время после этого заявить о распространении Конвенции на все территории или на любую из них, за международные отношения которых они несут ответственность.
Статья 57 касается оговорок, а статья 58 говорит о праве государств-участников денонсировать Конвенцию.
Наконец, статья 59 регулирует порядок подписания, ратификации и вступления в силу Европейской конвенции, а также устанавливает обязанности Генерального секретаря Совета Европы как депозитария Конвенции.
В свою очередь, Второй, Третий, Пятый, Восьмой, Девятый, Десятый и Одиннадцатый Протоколы касались изменения процедуры функционирования контрольных органов Европейской конвенции. Однако после того, как вступил в силу Протокол №11, предусмотревший достаточно всеобъемлющую реформу контрольного механизма, текст Конвенции приобрел его нынешний вид, а упомянутые протоколы утратили свое значение.