Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в России включает в себя четыре взаимосвязанных уровня: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, которые являются частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации); федеральное законодательство о выборах, законодательство о муниципальных выборах субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, содержащие нормы о выборах.
Федеральное избирательное законодательство, частью которого является муниципальное избирательное законодательство, не кодифицировано, хотя такие попытки неоднократно предпринимались. Поддержки в среде ученых и практиков они не нашли, поскольку кодификация всех избирательных процедур пришла бы в противоречие с принципами федеративного устройства России. Кроме того (и это, по нашему мнению, главное), кодификация всегда предполагает достаточную степень стабильности, развитости соответствующей отрасли законодательства, чего вовсе нельзя сказать об избирательном законодательстве РФ в период после принятия новой Конституции[8].
Конституция Российской Федерации определяет общий статус местного самоуправления, признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Российской Федерации право урегулировать вопросы организации муниципальных выборов. В Конституции РФ вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами в сфере избирательного законодательства решен недостаточно четко. На основе достаточно последовательно проведенного разделения полномочий между Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления последние могут самостоятельно, под собственную ответственность решать задачи, связанные с проведением выборов, исходя из максимального учета интересов населения, особенностей субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Региональный уровень муниципального избирательного законодательства характеризуется большим разнообразием. Статья 23 ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит указание на то, что субъекты Федерации вправе принимать свои законодательные акты, регулирующие вопросы организации и проведения муниципальных выборов, на основе норм федерального законодательства. В ч. 3 ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»говорится о том, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Отдельные субъекты Федерации предпочли кодифицировать собственное избирательное законодательство, регулирующее организацию и проведение выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Среди них — Москва, Республика Татарстан, Амурская, Белгородская, Курская, Тюменская, Тверская, Костромская, Свердловская области, Хабаровский и Приморский края. Избирательные кодексы субъектов регулируют выборы органов государственной власти и выборы в органы местного самоуправления.
В ряде субъектов осуществляется так называемое «пакетное» регулирование муниципальных выборов, при котором принимается и действует ряд законов, регулирующих отдельные виды муниципальных выборов: как правило, депутатов местных представительных органов и глав муниципальных образований.
Например, в. Ямало-Ненецком автономном округе существует «пакетное регулирование, а именно: Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа»; Закон «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления»; Закон «Об утверждении схемы одномандатных и многомандатного избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа четвертого созыва»; Закон «О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа»; Закон «Об установлении даты выборов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе» и др.[9]
Подобный подход представляется не слишком удачным по следующим причинам. Во-первых, в подобные «пакеты» часто входят только два закона, регулирующих выборы депутатов и глав муниципальных образований, в то время как федеральное муниципальное законодательство допускает выборы и других органов и должностных лиц. Во-вторых, общие начала организации выборов едины для всех видов муниципальных выборов, а при таком подходе их приходится повторять в каждом специальном законе. В-третьих, увеличивается количество законодательной работы депутатов парламентов субъектов в нестандартных ситуациях и тех случаях, когда необходимо внести в эти законы единообразные изменения и дополнения.
В соответствии с третьим подходом к регулированию муниципальных избирательных отношений, который представляется наиболее удачным, в субъекте принимается один закон о муниципальных выборах. Так поступили власти Московской, Ленинградской, Астраханской областей, Республик Алтай, Карелия, Марий Эл, Хакасия и других субъектов.
Согласно рамочному Федеральному закону, выборы в органы местного самоуправления проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.
В уставах муниципальных образований, как правило, определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
В уставах определяется также та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Так, например, в Тульской области был принят закон от 9 июня 2008г. № 1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» (принят постановлением Тульской областной Думы от 28 мая 2008г. № 62/2988)[10], где предусмотрено, что:
1) мажоритарная избирательная система относительного большинства применяется: в целях избрания глав муниципальных образований, т.е. избирательная система относительного большинства, при которой избранным по единому избирательному округу, по которому проводятся выборы главы муниципального образования, признается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за других кандидатов;
2) мажоритарная избирательная система относительного большинства применяется: в целях избрания депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления в Тульской области: избирательная система относительного большинства, при которой депутаты избираются по одномандатным или многомандатным избирательным округам, образуемым на основе средней нормы представительства избирателей, и избранным считается зарегистрированный кандидат (кандидаты), набравший (набравшие) большее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам);
Смешанная избирательная система, при которой не менее половины состава представительного органа местного самоуправления избираются по партийным спискам (например, в городском округе город Рязань, в расположенных на территории Тульской области муниципальных образованиях, наделенных статусом муниципального района, а также муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей не менее 20 тысяч человек), или пропорциональная избирательная система (например, в расположенных на территории Тульской области муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа и имеющих численность избирателей не менее 400 тысяч человек) – это редкое исключение из правил. В основном же применяется мажоритарная избирательная система.
Доминирующей избирательной системой на муниципальных выборах представительных органов до сих пор остается мажоритарная. Иные избирательные системы — смешанная и пропорциональная — большого распространения на муниципальных выборах до сих пор не получили. Вместе с тем, как отмечается, территория применения смешанной избирательной системы расширяется. Указывается, что споры вокруг достоинств и недостатков тех или иных избирательных систем не утихают.
Мажоритарная избирательная система всегда используется на выборах должностного лица, применительно к муниципальным выборам – на выборах главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Мажоритарная избирательная система также может использоваться на выборах членов выборного органа – депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа местного самоуправления. В законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации в настоящее время депутаты представительных органов муниципальных образований избираются на основе мажоритарной избирательной системы.
При сравнении подвидов мажоритарной избирательной системы следует отметить, что достоинством мажоритарной системы абсолютного большинства, в отличие от большинства относительного, является то, что избранного с ее помощью кандидата поддерживает действительно большинство проголосовавших избирателей. К числу недостатков мажоритарной системы абсолютного большинства относят, как правило, ее нерезультативность, причем степень нерезультативности возрастает с увеличением количества кандидатов в округе, так как кандидатам непросто собрать при первоначальном голосовании более половины голосов избирателей. Что касается мажоритарной системы квалифицированного большинства, то в мировой практике она применяется крайне редко, так как еще менее результативна, чем система абсолютного большинства[11].
Для преодоления указанного недостатка нерезультативности в мировой практике применяется система альтернативного голосования либо проведение повторного голосования («второго тура» выборов).
Мажоритарную систему абсолютного большинства с использованием повторного голосования не рекомендуется использовать на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, так как относительно низкий уровень ее результативности будет приводить к довольно частому использованию процедуры повторного голосования, что «отодвинет» момент формирования правомочного представительного органа и, соответственно, увеличит период «безвластия», когда представительный орган прежнего созыва уже прекратит свои полномочия, а орган нового созыва еще не будет избран в правомочном составе.
Еще одним, существенным для уровня местного самоуправления, недостатком мажоритарной системы абсолютного большинства с использованием повторного голосования является неизбежное увеличение расходов на проведение выборов, связанное как с организацией повторного голосования, так и предоставлением кандидатам, по которым проводится повторное голосование, бесплатных эфирного времени и печатной площади в муниципальных средствах массовой информации для дополнительной агитации.
Важным вопросом при выборе мажоритарной избирательной системы для проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования является определение, по каким избирательным округам будут проводиться выборы. При проведении выборов депутатов могут образовываться одномандатные и многомандатные избирательные округа.
Пропорциональная избирательная система используется при проведении выборов в представительные органы власти и предполагает участие в избирательном процессе политических партий, формирующих списки своих кандидатов. В основе пропорциональной избирательной системы лежит принцип распределения депутатских мандатов пропорционально полученному каждым списком кандидатов числу голосов избирателей[12].
Достоинство пропорциональной избирательной системы заключается в том, что она позволяет свести к минимуму «потерю» голосов избирателей и обеспечить представительство в выборном органе даже относительно мелким политическим партиям.
В мировой практике пропорциональная избирательная система применяется как при делении территории, на которой проводятся выборы, на отдельные округа, так и при образовании единого избирательного округа, включающего в себя всю территорию, на которой проводятся выборы. Результаты выборов по пропорциональной системе тем адекватнее отражают волеизъявление избирателей, чем крупнее избирательные округа. Наиболее объективные результаты получаются при использовании единого избирательного округа. Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает использование пропорциональной системы на выборах, проводимых в Российской Федерации, только при образовании единого избирательного округа.
Использование пропорциональной избирательной системы требует наличия довольно развитой партийной системы, так как именно политические партии, а не отдельные граждане, являются «кандидатами», борющимися за депутатские мандаты в рамках пропорциональной системы. Использование этой системы на региональном уровне связывается Федеральным законом № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с наличием в соответствующем субъекте Федерации региональных отделений не менее трех политических партий. Поэтому пропорциональную систему на выборах представительного органа муниципального образования целесообразно использовать при наличии в соответствующем субъекте Федерации политически активных региональных (местных) отделений зарегистрированных политических партий, осуществляющих свою деятельность на территории данного муниципального образования. Как показывает практика региональные отделения политических партий наиболее заметны в крупных и средних городах. Следует также учитывать, что к участию в муниципальных выборах, проводимых по пропорциональной системе, в отличие от федеральных и региональных выборов, допускаются не только политические партии (их региональные и местные отделения) и избирательные блоки, но и общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, и зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня голосования (пункт 25 статьи 2 ФЗ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Необходимым условием эффективности пропорциональной системы на муниципальных выборах является достаточная численность представительного органа муниципального образования, только при этом условии использование пропорциональной системы целесообразно.
Таким образом, на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, численность которого менее 20 депутатов использование пропорциональной системы нецелесообразно. При проведении выборов в большие по численности представительные органы пропорциональная система будет эффективной, если на ее основе избирается весь представительный орган либо его часть в количестве не менее 20 депутатов.
Заключение
Муниципальные выборы — это важнейшая форма прямого волеизъявления населения муниципальных образований, осуществляемая в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований в целях формирования широкой организационной основы местного самоуправления.
Муниципальные выборы обладают значительным своеобразием по сравнению с выборами в органы государственной власти, что обусловлено социально-юридической природой и характером муниципальной публичной власти, ее максимальной «приближенностью» к населению, и способствует расширению сферы их применения. Спецификой отличаются все важнейшие составляющие муниципального избирательного процесса, включая правовой статус субъектов муниципального избирательного процесса и порядок организации и проведения муниципальных выборов.
Своеобразие правового статуса субъектов муниципального избирательного процесса заключается, прежде всего, в специфическом положении муниципального избирателя, в роли которого при соблюдении условий, предусмотренных федеральным законодательством, может выступать иностранный гражданин. В правовом регулировании следует признать иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципальных образований и сегодня, фактически, отстраненных от выборов, субъектами муниципального избирательного процесса и предоставить им, согласно международным рекомендациям, реальные гарантии участия в выборах.
Муниципальный избирательный процесс представляет собой правомерную деятельность уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в широком смысле — иных заинтересованных субъектов, прежде всего муниципальных избирателей, — по организации и проведению муниципальных выборов. Специфика муниципального избирательного процесса заключается в возможности проведения в отдельных случаях непрямых (косвенных), безальтернативных, досрочных выборов.
Наиболее распространенной муниципальной избирательной системой (понимаемой в «узком» смысле) является мажоритарная относительного или абсолютного большинства, поскольку применению элементов пропорциональности не способствуют ограничения, наложенные на создание и деятельность политических партий, а также по-прежнему слабая роль и значение последних в гражданском обществе, в правосознании рядовых избирателей.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12.12. 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. –2009. - № 4. - Ст. 445.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
3. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ // СЗ РЯ. – 2002. - № 24. - Ст. 2253.
4. Закон Тульской области от 9 июня 2008г. № 1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» / Официальный сайт Избирательной комиссии Тульской области: https://www.tula.vybory.izbirkom.ru/region/tula?action=show_npa
5. Васильев, С.В. Особенности использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в России / С.В. Васильев // Труды Псковского филиала Московского открытого социального университета. - 2006. - №2. - С. 28-30.
6. Кучин А.С. Статус кандидата в российском избирательном праве / А.С. Кучин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. - №6. – С. 16-19.
7. Мельников Н.Н. «Реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»./ Н.Н. Мельников // Законность. – 2007. - №7. - С. 27-30.
8. Миронов Н.М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н.М. Миронов // Адвокат. – 2008. - №8. – С. 66 – 70.
9. Мокрый В.С. Выборы в органы местного самоуправления / Мокрый В. С., Фасеев И. Ф.// Закон. – 2009. - № 5. – С. 120 – 124.
10. Сергеев А. А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации / А.А. Сергеев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. - №2. – С. 15 – 20.
11. Щур Л.В. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: достоинства и недостатки // Правовое обеспечение социально-экономического развития Дальневосточного региона. Материалы межвузовской научно-практической конференции. – М., 2006.
[1] Мокрый В.С. Выборы в органы местного самоуправления / Мокрый В. С., Фасеев И. Ф.// Закон. – 2009. - № 5. – С. 120 – 124.
[2] Сергеев А. А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации / А.А. Сергеев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. - №2. – С. 15 – 20.
[3] Миронов Н.М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н.М. Миронов // Адвокат. – 2008. - №8. – С. 66 – 70.
[4] Сергеев А. А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации / А.А. Сергеев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. - №2. – С. 15 – 20.
[5] Кучин А.С. Статус кандидата в российском избирательном праве / А.С. Кучин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. - №6. – С. 16-19.
[6] Мельников Н.Н. «Реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»./ Н.Н. Мельников // Законность. – 2007. - №7. - С. 27-30.
[7] Мельников Н.Н. «Реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»./ Н.Н. Мельников // Законность. – 2007. - №7. - С. 27-30.
[8] Миронов Н.М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов / Н.М. Миронов // Адвокат. – 2008. - №8. – С. 66 – 70.
[9] Сергеев А. А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации / А.А. Сергеев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. - №2. – С. 15 – 20.
[10] Закон Тульской области от 9 июня 2008г. № 1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» / Официальный сайт Избирательной комиссии Тульской области: https://www.tula.vybory.izbirkom.ru/region/tula?action=show_npa
[11] Щур Л.В. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: достоинства и недостатки // Правовое обеспечение социально-экономического развития Дальневосточного региона. Материалы межвузовской научно-практической конференции. – М., 2006. С. 87.
[12] Васильев, С.В. Особенности использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в России / С.В. Васильев // Труды Псковского филиала Московского открытого социального университета. - 2006. - №2. - С. 28-30.