Отношения организации государственной службы перманентно связаны с отношениями по ее реализации (осуществлению), при системно-институциональном правовом регулировании которых целесообразно использовать традиционные подходы, дополненные авторскими теоретическими выводами о компонентах системы, выделив в конечном итоге такие ее самостоятельные части, как институты правового статуса государственных служащих, должностного регламента, прохождения государственной службы, индивидуального служебного спора и споров о реализации публичного интереса, прекращения государственной службы. Особенностью совокупности перечисленных частей является их теснейшая взаимосвязь как элементов единой системы, где каждый из них отдельными сторонами может не просто соприкасаться, а входить в состав других, и невозможностью существования одних без других. При этом наибольшей самостоятельностью обладает институт прекращения государственной службы.
Особенности и перспективы правового регулирования конкретных законодательных институтов видятся в следующем.
Институт правового статуса государственных служащих традиционен. Он формирует базовую статику для отношений реализации государственной службы. Многие его нормы апробированы на практике, получили разъяснения теоретиков, а некоторые подверглись справедливой критике. Как правило, это нормы, связанные с регулированием общего правового статуса государственного служащего. Многие из предложений белорусских ученых [34; 155, с. 531–532; 236, с. 119–121; 239, с. 28–29] целесообразно учесть при совершенствовании законодательства. Главное его развитие видится в законодательном закреплении классификации обязанностей и прав государственных служащих, исходящей из их деления на общие, профессиональные и должностные, а также ограничений в связи с государственной службой, которые также делятся на общие и профессиональные. Закрепление общих обязанностей и прав в едином законодательном акте о государственной службе необходимо путем включения в них и общих прав и обязанностей государственного служащего как работника, установленных ТК [324, ст. 11, 53]. В Кодекс государственной службы целесообразно включить нормы о форме закрепления обязанностей и прав, порядке их реализации, правилах реализации приказов (приказаний, указаний, распоряжений и т.п.) руководителей, в том числе неправомерных, как это и предусмотрено в действующем законодательстве.
Отдельными подинститутами института правового статуса государственных служащих являются поощрение и ответственность государственных служащих, которые формируют элементы этого статуса. В подинституте ответственности специально выделяется дисциплинарная ответственность. Материальное и социальное обеспечение и их гарантии формируют важный элемент правового статуса государственных служащих и самостоятельный подинститут.
Построение системы единой государственной службы предполагает выравнивание системы стимулирования государственных служащих, но с учетом особенностей исполнения государственных функций. Поскольку важнейшим стимулом является заработная плата, что требует специального закрепления в законодательстве о государственной службе, то необходимо совершенствовать ее для стимулирования государственной деятельности и избежания существенных расхождений в ее размерах. Уровень заработной платы должен зависеть от вида государственной службы и места должности в иерархии должностей конкретного вида государственной службы. Так, для политической службы заработная плата должна быть предельно высока. С должностями политической службы по уровню заработной платы могут быть соизмеримы депутатские должности. Соотношение заработной платы по соизмеримым должностям аппаратной и военной (прокурорской, военизированной) видам государственной службы должно быть не менее чем 1 к 1,5 как компенсация за особый режим службы. Необходимо учитывать также наличие государственных служащих двух категорий: одни из них не связаны непосредственно с гражданами, а другие работают с ними непосредственно (государственные нотариусы, специалисты отделов (управлений) по работе с обращениями, специалисты, ведущие прием заявлений и работу с ними (лицензионные отделы) и т.п., для военной службы и военизированной службы – это служба с личным составом). Соответственно, те из государственных служащих, большая часть времени которых приходится на непосредственный контакт с гражданами, должны иметь специальную надбавку к заработной плате за особые условия работы, поскольку данный вид службы требует существенных морально-психологических и физических затрат, и, соответственно, дополнительных компенсаций. Единый реестр должностей государственной службы, данные о штатах и взаимосвязанные должностные инструкции, сконцентрированные в едином государственном органе управления государственной службой, позволят без труда провести своеобразную аттестацию должностей с целью необходимости установления данной надбавки.
Наибольшую проблему, недостаточно разработанную в белорусской науке, но требующую особого внимания, представляет институт дисциплинарной ответственности. Особенно ярко проблемы его правового регулирования высвечиваются при системном восприятии государственной службы. Данные вопросы требуют специального научного исследования. Вместе с тем при определении направлений институционального регулирования государственной службы в системе комплексной отрасли законодательства они не могут быть обойдены вниманием.
При определении концептуальных подходов к совершенствованию института дисциплинарной ответственности необходимо отметить проблемность данного института, которая обосновывается совмещенным правовым регулированием его нормами административного и трудового права и чрезмерным многообразием актов, регулирующих вопросы привлечения к данному виду юридической ответственности различных категорий государственных служащих. При этом данные акты отличаются разнообразием, порой не обоснованными спецификой понятия и содержания служебной дисциплины, полномочий руководителей, особенностями привлечения к ответственности. По нашему мнению, в основе своеобразия лежит отсутствие единых унифицированных подходов к правовому регулированию рассматриваемого института. Выравниванию и разрешению ряда перечисленных проблем может способствовать единое законодательное регулирование государственной службы в систематизированном акте – Кодексе государственной службы, с учетом разработки концепции которого автором и будут формулироваться некоторые предложения.
Первый вопрос касается определения понятия и содержания служебной дисциплины как важнейшего условия эффективной реализации государственной службы, несоблюдение которой влечет дисциплинарную ответственность.
Единого понятия служебной дисциплины в законодательстве не закреплено. В нормативных правовых актах, регламентирующих отдельные виды государственной службы (прокурорской, военной, в органах внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, должностных лиц таможенных органов), понятие служебной дисциплины приводится, но в различном значении. В Законе о государственной службе и в Кодексе Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей понятие служебной дисциплины применительно к судьям отсутствует. Их дисциплина ограничивается необходимостью соблюдения трудовой дисциплины в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка, понятие которой дано в ст. 193 и 194 ТК Республики Беларусь как «обязательное для всех работников подчинение установленному трудовому распорядку, определенному правилами внутреннего трудового распорядка, коллективными договорами, соглашениями, положениями и инструкциями по охране труда и технике безопасности и другими локальными нормативными правовыми актами; штатным расписанием; должностными инструкциями работников; графиками работ (сменности); графиками отпусков, и надлежащее выполнение своих обязанностей» [324].
Вместе с тем трудовая дисциплина представляет собой только часть служебной дисциплины. Последняя охватывает весь режим служебной деятельности государственного служащего, которая для отдельных категорий выходит за рамки собственно служебных отношений. Аналогичные подходы к регулированию служебного поведения государственного служащего сложились и ФРГ, где поведение любого чиновника вне службы может представлять служебный проступок, «если оно в зависимости от обстоятельств конкретного случая способно в значительной мере нанести ущерб уважению и доверию в отношении конкретного должностного лица или репутации чиновничества» [212, абз. 1 пар. 45; 499, с. 247; [553], с. 29–32].
В Республике Беларусь подобное установлено в отношении только некоторых видов государственных служащих. Однако ориентация на публично-правовые начала государственной службы позволяет примкнуть к позиции авторов, утверждающих, что в качестве основания дисциплинарной ответственности аппаратных государственных служащих также следует признать «деяния, подрывающие авторитет государственной службы, но не связанные с исполнением должностных обязанностей и совершенные во внеслужебное время» [322, с. 62–63]. Аргументом в пользу данного вывода может служить позиция административиста дореволюционного времени Н.О.Куплеваского, изложенная в его работе о дисциплинарной ответственности на государственной службе: «Государственная власть должна также постоянно заботиться о том, чтобы высоко держать свое нравственное достоинство, так как в истинном уважении граждан к этой власти заключается главное основание ее силы. …Дисциплина и порядок службы состоят в… поддержании ею достоинства на надлежащей нравственной высоте» [20, с. 3].
Отсутствие достаточного внимания белорусских ученых к выработке единого понятия служебной дисциплины приводит к неоднозначности его правового закрепления, отграничению в правовых актах служебной дисциплины от трудового распорядка [262, п. 107, 108; [554], подп. 9.23 п. 9, подп. 11.14 п. 11], трудовой дисциплины и исполнительской дисциплины [151, ст. 56], воинской дисциплины и правопорядка [[555], подп. 2.1 п. 1, п. 3], служебной дисциплины от действий, дискредитирующих специальное звание [331, подп. 52.3 п. 52]. В то же время в соответствии с Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» понятием служебной дисциплины охватывается и понятие внутреннего распорядка [330, ст. 53], причем не трудового, а просто распорядка, в то время как в отношении иных государственных органов сохраняется понятие трудового распорядка (например, органов финансовых расследований, внутренних дел [262; 555]).
Основываясь на теоретических выводах Д.А.Гавриленко и А.А.Подупейко [[556], с. 9, 13–16], следует отметить, что служебная дисциплина охватывает соблюдение прав и реализацию обязанностей, соблюдение ограничений в связи с государственной службой, методы ее обеспечения, к которым относятся формирование оптимального аппарата государственных служащих, применение к нему различных мер убеждения и принуждения, включая сочетание поощрений и ответственности. Служебная дисциплина не сводится к исполнению обязанностей в процессе собственно служебной деятельности, а выходит за ее рамки. Например, она включает несение обязанности по исполнению принятых на себя обязательств в соответствии с законодательством (например, для сотрудников органов внутренних дел – Законом «Об органах внутренних дел Республики Беларусь» [416], присягой на верность Республике и народу [[557]]), соблюдение установленных ограничений. В присяге данных сотрудников содержится требование о высоком несении чести и достоинства работника органов внутренних дел. Следовательно, лицо принимает на себя обязательство не совершать проступки, в том числе административные и аморальные. Подобное правило распространяется также на военнослужащих, судей, прокурорских работников, что, однако, требует более четкой правовой регламентации. Так, дисциплинарным проступком может быть признано не любое противоправное или аморальное деяние, а только порочащее службу. К подобным можно относить административные проступки против общественного порядка и нравственности (глава 17 КоАП), против здоровья, чести и достоинства человека (соответствующие нормы главы 9 КоАП), некоторые правонарушения против порядка управления (глава 23 КоАП). Аморальные проступки могут относиться к нарушениям служебной дисциплины, если они стали предметом рассмотрения специальных комиссий (товарищеских судов, судов чести, комиссий по служебной этике и т.п.) и по ним вынесено соответствующее коллективное решение.
В случае установления общих этических норм для государственных служащих можно прийти к аналогичнвм выводам в отношении любого из них. Таким образом, следует примкнуть к позиции вышеуказанных авторов, согласно которой служебная дисциплина – это особый правовой режим несения государственной службы [557, с. 11], а значит, как режим в правовом смысле она включает статус субъекта отношений государственной службы – государственного служащего, который гораздо шире его статуса как работника, порядок его реализации, а также систему юридических средств воздействия в связи с необходимостью его соблюдения.
В юридическом смысле служебная дисциплина как режим представляет собой совокупность определенных нормативных предписаний, «установленный нормами законодательства порядок допустимо возможного и должного поведения по отношению к определенному объекту» [[558], с. 12], «выраженный в различных ограничениях, …обеспеченных совокупностью правоохранительных средств» [43, с. 482], а фактически – реальную реализацию данных правовых норм, что и должно найти отражение в формулировке понятия служебной дисциплины для государственного служащего. За основу может быть взято понятие служебной дисциплины, содержащееся в ст. 53 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330], которое представляется наиболее оптимальным. При этом целесообразно уточнить, что служебная дисциплина – это особый правовой режим, а также дополнить его указанием на необходимость соблюдения служебного распорядка и этических норм, служебного регламента. Термин «служебный распорядок» следует использовать для всех государственных служащих в законодательстве о государственной службе взамен терминов «внутренний распорядок» и «внутренний трудовой распорядок».
Таким образом, понятие служебной дисциплины может быть сформулировано следующим образом: «Служебная дисциплина государственного служащего – особый правовой режим соблюдения установленных актами законодательства, в отдельных случаях присягой, служебным регламентом, правилами служебного распорядка, этическими нормами, должностной инструкцией, а также приказами и распоряжениями руководителя порядка и правил при исполнении служебных обязанностей, а также соблюдение установленных актами законодательства ограничений, связанных с государственной службой, за неисполнение которой следуют меры ответственности». Одновременно представляется оправданным установить, что ответственность за состояние служебной дисциплины несет руководитель органа, а служебная дисциплина достигается реализацией мер по ее обеспечению, которые целесообразно закрепить в законодательстве. Исходя из комплексного анализа нормативных правовых актов, включающих понятие мер обеспечения служебной дисциплины [[559], п. 4; [560], п. 4; [561], п. 3 и др.], учитывая ранее высказанные собственные предложения, а также выводы таких ученых, как Д.А.Гавриленко и А.А.Подупейко [557, с. 15, 26–59], Б.Н.Габричидзе и А.Г.Чернявский [48, с. 295], к данным мерам следует отнести: подбор высокопрофессиональных кадров; повседневную требовательность начальников к подчиненным; постоянный контроль руководителей за исполнением подчиненными своих должностных обязанностей и их правомерным использованием правомочий; умелое, справедливое, обоснованное и законное применение руководителем по отношению к подчиненным мер убеждения и принуждения, включая поощрения и дисциплинарную ответственность; воспитание у работников высоких моральных и профессионально-деловых качеств; создание надлежащих условий службы; личный пример руководителя как высокодисциплинированного работника.
Основными условиями, обеспечивающими служебную дисциплину, являются неукоснительное соблюдение требований законодательства о государственной службе, ее принципов, этических норм.
Закрепление предложенного выше понятия служебной дисциплины, являющегося универсальным, не потребует конкретизации для отдельных разновидностей государственной службы. Оно может войти в понятие служебного проступка, определяя общие границы его объективной стороны.
Соблюдение служебной дисциплины связано с необходимостью исполнения поручений неотложного характера, трудоемких заданий, требующих работы вне служебного графика с превышением общеустановленных норм рабочего времени в соответствии с трудовым законодательством. По мнению автора, специфический характер государственной служебной деятельности, который заключается в том, что она не является общей трудовой, а режим работы отличается административно-правовой основой, предполагает возможность ненормированного служебного времени. Это подтверждается напряженностью, сложностью труда на государственной службе, его динамичностью и оперативностью. В качестве компенсаций предусматриваются стабильно высокая заработная плата, более продолжительный отпуск, чем установленный трудовым законодательством, возможность выхода в отставку, гарантии надлежащего пенсионного обеспечения и иные социальные гарантии, предусмотренные специальным законодательством. С учетом этого, на наш взгляд, не требуется установления дополнительных выплат за сверхурочную работу. Однако некоторые нормы законодательства, касающегося не только аппаратной, но и военизированной службы, исходят из компенсационного характера сверхурочных работ [261, п. 113; 262, п. 109], что не согласуется с представлениями о государственной службе как особой деятельности, построенной на административно-правовых началах регулирования. В то же время заработная плата и гарантии для различных видов государственной службы в зависимости от ее сложности и напряженности должны быть такими, чтобы обеспечивать компенсации физических и моральных потерь государственным служащим в связи с осуществлением ими государственной службы.
При правовом закреплении общих основ дисциплинарной ответственности в Кодексе государственной службы необходимо, во-первых, установить, что государственные служащие могут привлекаться ко всем видам юридической ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданской в соответствии с законодательством. При этом не следует стремиться к закреплению всех возможных оснований для привлечения к юридической ответственности в одной норме, как это сделано в ст. 56 Закона о государственной службе [151]. Можно установить лишь общие правила о том, что за совершение уголовных преступлений и административных правонарушений государственные служащие привлекаются соответственно к уголовной и административной ответственности в соответствии с нормами Уголовного кодекса Республики Беларусь и КоАП Республики Беларусь и в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь (далее – УПК) и ПИКоАП Республики Беларусь соответственно. Материальная ответственность государственных служащих наступает за нанесение государственными служащими имущественного ущерба государственным органам при исполнении служебных обязанностей. Она реализуется путем возмещения причиненного имущественного ущерба в добровольном или судебном порядке на основании решения суда. Гражданско-правовую ответственность государственные служащие несут в соответствии с ГК Республики Беларусь по правилам, установленным гражданско-процессуальным законодательством.
Специально необходимо установить общие основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности.
В качестве единственного основания дисциплинарной ответственности следует признать совершение служебного проступка – вредного, виновного, противоправного деяния, совершенного государственным служащим и состоящего в нарушении служебной дисциплины. Широкое понимание последней дает возможность освобождения от административной ответственности для привлечения к дисциплинарной отдельных категорий служащих, что предусмотрено КоАП Республики Беларусь. Некоторые меры по совершенствованию норм указанного Кодекса рекомендованы А.Н.Крамником [[562], с. 212].
За совершение служебного проступка налагаются меры дисциплинарного взыскания. Конкретные виды мер устанавливаются для каждого вида государственной службы специально.
Законодательством может быть закреплена возможность применения общественного воздействия за совершение служебных проступков без привлечения к дисциплинарной ответственности. В настоящее время подобные меры предусмотрены применительно к военной и военизированной службам [384, п. 26; 561, п. 42; [563], п. 47; [564], п. 27 и др.]. Общественное воздействие на государственных служащих данных служб осуществляется в результате рассмотрения их проступка на заседании товарищеского суда (суда чести, офицерского собрания) и выражается в общественном порицании. Решением товарищеского суда в ряде случаев дело может быть передано на рассмотрение начальнику для применения мер дисциплинарного воздействия. Однако передача на рассмотрение товарищеского суда одновременно или после привлечения лица к дисциплинарной ответственности не допустима. Прямой запрет содержится в дисциплинарных уставах военнослужащих, сотрудников органов по чрезвычайным ситуациям и внутренних дел [561, п. 42; 564, п.47; 565, п. 27], что представляется оправданным, принимая во внимание значение решения товарищеского суда как этапа наложения дисциплинарного взыскания.
По мнению автора, в едином законодательном акте о государственной службе необходимо установить общие правила наложения дисциплинарного взыскания, которые в том или ином виде закреплены в специальном законодательстве об отдельных видах государственной службы, причем в каждом по-своему. При этом для большинства видов государственной службы возможна выработка унифицированных правил в отношении оснований и условий проведения служебной проверки перед наложением дисциплинарного взыскания, сроков привлечения к дисциплинарной ответственности и объявления о наложенном взыскании, оснований для перерыва течения сроков, о возможности досрочного снятия наложенного дисциплинарного взыскания в порядке поощрения.
Полагаем необходимым закрепить понятие дня обнаружения служебного проступка как дня, когда об этом проступке стало известно руководителю (начальнику), уполномоченному применять дисциплинарное взыскание, а в отношении судей – уполномоченному возбуждать дисциплинарное производство. При таком подходе обнаружение связывается не с поводом вообще (наблюдение, известие о правонарушении), а со специальным поводом – стало известно начальнику, непосредственному начальнику, руководителю, что подтверждается соответствующими документами (докладная записка, рапорт, справка, постановление и т.п.).
В конечном итоге следует признать целесообразным выработку в служебном праве собственных подходов к правовому регулированию служебной дисциплины и дисциплинарной ответственности, отличных от аналогичных явлений в общем трудовом найме. Этот вывод подтверждается также мнением некоторых российских исследователей, например В.А.Сулемова [66, с. 136].
В связи с осуществлением государственной службы возможно возникновение споров, затрагивающих как индивидуальный (частный), так и публичный интерес. Общей целью их разрешения выступает сохранение сбалансированного состояния государственной службы. Вместе с тем в их процессе решаются противоположные задачи. Индивидуальные споры призваны обеспечить неущемление частного, а публичные – государственно-служебного интереса. В законодательстве Республики Беларусь ни один из видов названных споров не получил отдельного закрепления как правовой институт, поэтому не имеется и их легальных названий. Однако при системном понимании служебного права Республики Беларусь, направленном на перспективное совершенствование законодательства, можно вести речь об их существовании как данных правовых элементов, на основании чего выдвигать предложения об усовершенствованном правовом регулировании.
Вывод о существовании института индивидуального служебного спора вытекает из анализачасти второй ст. 20 Закона о государственной службе [151], в которой закреплено важное право государственного служащего на обращение в вышестоящие государственные органы и (или) в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой. Признавая существенность данного права, следует специально подчеркнуть необходимость понимания индивидуального служебного спора не только как спора о применении законодательства о труде, в том числе о наложенном дисциплинарном взыскании, но и как спора, связанного с применением законодательства о государственной службе и принятых в его развитие нормативных правовых актов. Этот спор также может касаться применения положений контракта, приказов и распоряжений руководителя. Он может быть связан не только со ставшими традиционными случаями применения норм (прием, увольнение, взыскания, перевод, реализация прав), но и иных вопросов государственной службы: распределения обязанностей, ненадлежащего обеспечения условий служебной деятельности (например, отсутствие локальных актов, регламентирующих порядок осуществления конкретных мероприятий государственным служащим). В связи с этим обоснованным представляется положение п. 102 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Республики Беларусь, согласно которому предметом спора могут быть также «неправомерные действия должностных лиц и органов военного управления, ущемляющие его (военнослужащего. – О.Ч.) права и личное достоинство» [564].
С учетом изложенного считаем, что часть вторая ст. 20 Закона о государственной службе может иметь законодательное развитие. Она также требует уточнения в части предоставления возможности государственным служащим инициировать спор по всем вопросам государственной службы путем исключения из нее неопределенной формулировки «в иных случаях, предусмотренных законодательством» [151].
Инициаторами индивидуального служебного спора могут быть государственный служащий; лицо, изъявившее желание поступить на государственную службу; лицо, ранее состоявшее на государственной службе.
В законодательстве регламентированы вопросы обжалования наложенных дисциплинарных взысканий. При их разрешении в большинстве случаев применяется порядок, установленный частью второй ст. 20 Закона о государственной службе, ст. 202 и главой 17 ТК Республики Беларусь [151], а для отдельных категорий – порядок, установленный дисциплинарными уставами. Порядок разрешения иных индивидуальных споров регламентирован лишь фрагментарно для отдельных видов государственной службы. Так, для военизированных видов службы порядок сводится к апелляции к вышестоящему начальству, причем не только по поводу обжалования дисциплинарных взысканий, но и по иным индивидуальным служебным спорам. Вышестоящий начальник может поручить рассмотрение спора специально созданной комиссии.
Применительно к аппаратной службе существование арбитражных органов для рассмотрения индивидуальных споров законодательством Республики Беларусь не предусмотрено. Однако полагаем целесообразным создание для этого вида государственной службы специальных комиссий по разрешению индивидуальных служебных споров, включающих представителей руководителей государственного органа, государственных служащих, юристов, работников кадровой службы.
Как указывалось ранее целесообразно создать дисциплинарные комиссии для рассмотрения жалоб на наложенные дисциплинарные взыскания (как, например, Высший Совет центральной государственной службы и паритетные административные комиссии во Франции [499, с. 211–212]), состоящих из представителей руководства и рядовых государственных служащих, на которые, по аналогии с французскими дисциплинарными советами, следует возложить обязанность предварительного рассмотрения вопросов о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих. При этом в состав данных комиссий следует включать больше рядовых государственных служащих, чем представителей руководства в целях обеспечения защиты государственных служащих от возможного произвола руководителей, а также развития демократических форм управления на государственной службе. Необходимо отметить, что в Республике Беларусь имеется большая практика работы схожих по назначению органов в Вооруженных Силах – судов чести, в органах МВД – товарищеских судов [377–381; [565]]. Подобные идеи высказываются специалистами и иных постсоветских государств [491, с. 260].
Представляется, что в условиях возможности, а в некоторых случаях необходимости проведения служебной проверки, создания дисциплинарных комиссий желательно внедрение ступенчатого порядка обжалования наложенных дисциплинарных взысканий. Это позволило бы в определенной мере разгрузить общие суды как ввиду снижения количества данной категории дел, так и по причине досудебной подготовки материалов при рассмотрении в комиссиях.
В связи с наличием пробелов в правовом регулировании сроков обжалования в административном порядке наложенных дисциплинарных взысканий в отдельных видах государственной службы, а для сотрудников органов финансовых расследований – установления срока в один месяц [560, п. 43], в противовес общей тенденции к применению более продолжительного срока в три месяца предлагается закрепить в уставах Вооруженных Сил, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, а также в ст. 56 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» [330] общий срок для обжалования наложенного дисциплинарного взыскания в три месяца со дня ознакомления государственного служащего под расписку с приказом о его наложении. Обоснование необходимости такого подхода содержится в решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 23 марта 2001 г. № Р-110/2001 «О сроках обжалования в суд военнослужащими дисциплинарного взыскания» [189].
Общее правило требует его отражения в специальном законодательстве. В связи с этим в Положении о прохождении службы в органах прокуратуры следует установить порядок обжалования решений о наложенных дисциплинарных взысканиях на прокурорских работников и порядок разрешения иных служебных споров, связанных с реализацией положений об осуществлении и прохождении службы в ней. Дисциплинарные уставы Вооруженных Сил и органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям также следует дополнить нормами о специальном порядке рассмотрения жалоб о наложенных дисциплинарных взысканиях, поскольку действующие уставы в этой части дублируют нормы об общей административной жалобе, закрепленные в Законе «Об обращениях граждан» [387].
Следует отметить также, что в законодательстве не урегулирован вопрос о порядке разрешения разногласий по поводу применения и толкования норм. Полагаем, что руководители или предлагаемые нами специально созданные комиссии могут обращаться за разъяснениями в республиканский орган управления государственной службой, потребность создания которого очевидна по ряду позиций.
Для обеспечения права на защиту и оказание профессиональной помощи государственным служащим при разрешении индивидуальных служебных споров следует закрепить норму, предусматривающую право адвоката участвовать на всех этапах их подготовки и рассмотрения.
Наряду с существованием индивидуальных служебных споров, предметом которых выступает реализация частного интереса, существует и возможность признания существования споров, связанных с реализацией публичного интереса, который может быть ущемлен за счет личной заинтересованности государственного служащего в разрешении конкретной ситуации при осуществлении им обязанностей и реализацией правомочий в связи со служебной деятельностью. Предметом публичного служебного спора служит конфликт публичного и частного интересов, который требует разрешения в пользу публичного. В Законе о государственной службе данный вид споров не получил общей регламентации. Однако доктрина преодоления конфликта интересов нашла отражение в гражданском законодательстве Республики Беларусь. Именно она обусловила введение в Закон Республики Беларусь «О хозяйственных обществах» [[566]] понятия аффилированных лиц.
Институт преодоления конфликта интересов на государственной службе встречается в законодательстве иных государств. Например, в России понятие конфликта интересов и общий порядок его разрешения при осуществлении государственной гражданской службы урегулирован Федеральным Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [205, ст. 19] и принятым в его развитие Указом Президента России «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» [[567]]. Вместе с тем указанные правовые нормы подверглись серьезной критике российских специалистов [[568], с. 80–83; [569], с. 78–81].
Представляется, что в Республике Беларусь данные вопросы также нуждаются в разрешении. Анализируя положения Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [205], следует согласиться с мнением, что понятие конфликта интересов определено в этом Законе неточно [569, с. 80]. В частности, нельзя понимать под конфликтом интересов ситуацию, при которой в соответствии со ст. 19 этого Закона «наступает противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации» [205]. Однако неверно также устанавливать, что конфликт интересов возникает «между ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей и указанными интересами» [569, с. 80].
Государственная служба существует для реализации указанных законных интересов. С одной стороны, наличествуют интересы государственной службы, выраженные в ее целевом назначении и задачах, стоящих перед ней, а с другой – выступает государственный служащий как социальный субъект, имеющий свои личные интересы, стремление к реализации которых может повлечь конфликт с интересами государственной службы. Исходя из этого, понятие конфликта интересов может рассматриваться как ситуация, при которой наступает или может наступить противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и интересами государственной службы.
Разрешение конфликта интересов может быть обеспечено посредством участия незаинтересованных лиц, к которым в Российской Федерации относятся специальные комиссии. Представляется, что в случае закрепления положений о преодолении конфликта интересов при осуществлении государственной службы в Республике Беларусь создание специальных комиссий нецелесообразно. Достаточно установить положения о том, в каких случаях государственный служащий не имеет права осуществлять свои полномочия, а должен по аналогии с судьей, секретарем судебного заседания или судебным исполнителем получить отвод [[570], ст. 32, 34, 477; [571], ст. 5.1–5.3]. Основаниями для отвода могут быть осуществление государственным служащим действий в отношении себя лично, членов