Лекция 16.10.2020
Дисциплина: «Деятели внешней политики России»
Тема: Образование Министерства иностранных дел Российской империи
Начиная с XVIII века внешнеполитическая деятельность стала одним из наиболее важных направлений деятельности российского государства, что требовало надлежащего как правового, так и организационного оформления. Данный процесс начался с этапа правления Петра I, прорубившего «окно в Европу» на базе существовавшего в то время Посольского приказа. Днем основания коллегиальной системы управления, основанной на шведском опыте является 11 декабря 1717г., день подписания указа «О штате коллегий и о времени открытия оных». Изначально, предполагалось коллегию иностранных дел назвать «политической», что бы на наш взгляд в полной мере не отражало специфику соответствующей деятельности, ведь все структуры государства осуществляют политическую деятельность, только различной направленности. 13 февраля 1720 года было подписано «Определение о коллегии иностранных дел», согласно которому в ее ведение входили «всякие иностранные и посольские дела и пересылка со всеми окрестными государствами, приезды послов и посланников, приезды курьеров и других иноземцев», в этот же день был дан Именной указ «О присутствующих в Коллегии иностранных дел, о порядке рассуждения по делам особой важности и по бумагам текущим, и о назначении числа чиновников с распределением чинов между ними».
В течение всего XVIII века происходило становление и реформирование данной системы, которая послужила основой для создания министерства иностранных дел. Особое значение для формирования системы органов внешних сношений в российском государстве имел период Александра I, когда была создана система министерств, обеспечивающая более эффективное управление соответствующими вопросами. Таким образом, к началу XIX века в российском государстве назрела необходимость преобразований в сфере государственного управления, в том числе иностранными делами. Главной идеей реформирования системы управления было осуществление ведомственной специализации.
Министерство иностранных дел Российской империи — центральное государственное учреждение в Российской империи, существовавшее с 1802 до 2 (15) марта 1917 года; ведало отношениями с иностранными государствами.
8/20 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I было образовано Министерство иностранных дел. Начальный этап существования Министерства – с момента его учреждения в 1802 г. и вплоть до 1856 г., когда после поражения России в Крымской войне был уволен в отставку министр иностранных дел К.В.Нессельроде, возглавлявший МИД в течение 40 лет. На основании данного документа образовывалось восемь Министерств, в том числе Иностранных дел, каждое из которых возглавлялось министром, назначаемым императором и ответственным перед ним.
С созданием МИДа КИД (коллегия иностранных дел) не прекратила своего существования, однако все важнейшие политические вопросы постепенно были переданы в ведение МИДа. Согласно проведенной реформе министерская власть должна была находиться под контролем Сената, однако, в деталях своей работы министерская власть должна была определяться самостоятельно, на основании инструкций, которые должен был представить каждый из министров. Манифест об учреждении министерств не определял отношение министерской власти к подчиненным органам и вопросы взаимодействия министерств между собой. Таким образом, начался процесс преобразования Коллегии иностранных дел в Министерство, который был очень длительным (с момента учреждения Министерства в 1802 году до ликвидации Коллегии в 1832, а фактически даже до 1846 года, когда был принят первый закон о министерстве иностранных дел). Министерство должно управлять отдельными сферами, что отличало его от коллегии, принимавшей распорядительные решения.
Окончательно Коллегия была упразднена в 1832 г., вошло в состав МИД. По указу, МИД включал в себя: Совет, Азиатский департамент, Департамент внешних сношений, Департамент внутренних сношений и Департамент хозяйственных и счётных дел, а также 3 главных архива — 2 в Санкт-Петербурге и 1 в Москве.
Министр единолично принимал решения, руководил деятельностью Министерства, докладывал императору. При образовании Министерств ставилась задача четкого разграничения предметов ведения между ведомствами.
Структура Министерств включала Департаменты, Совет Министра, Общее Присутствие в каждом Департаменте, Канцелярия, а также в Министерствах могли быть свои установления. Существовала должность заместителя – Товарища Министра. Департамент возглавлялся директором, делился на Отделения. Отделения возглавлялись начальниками отделений, делились на Столы. Столы возглавлялись столоначальниками. Совет в Министерстве включал директоров Департаментов и Товарища Министра, собирался для рассмотрения общих вопросов, которые охватывали деятельность всего Министерства. Директора Департаментов назначались Государем по представлению Министра. Чиновники по шестой класс назначались Министром, с седьмого класса – обычным порядком, установленным для Министерства. Все чиновники Министерств при вступлении на службу приводились к присяге.
новники Министерств при вступлении на службу приводились к присяге. Министр должен был получать еженедельные докладные записки «мемории» от подведомственных учреждений, а также информацию о срочных делах. Подведомственные учреждения имели право присылать возражения на распоряжения Министра, но после повторного распоряжения обязаны были их исполнять. При отсутствии достаточных полномочий или путей к решению какой-либо проблемы, Министр должен был доложить о ней императору. Министр имел право предложить императору внести изменения в законодательство, предварительно согласовав инициативу с другими заинтересованными Министрами. В конце года Министр должен был подготовить доклад о деятельности Министерства и произведенных расходах. Доклад рассматривался Сенатом, где сравнивали информацию от Министров с данными из губерний. Министр обязан был иметь еженедельно время для приёма посетителей.
Министерство иностранных дел имело предметами ведения: политические сношения с иностранными правительствами, покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам, ходатайства о законной защите русских подданных по делам их за границей, содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в России, дела церемониймейстерские. В МИДе хранилась государственная печать, прилагаемая к государственным актам, утвержденным Государем. В ведении МИДа в Петербурге и Москве находились государственные архивы, которые хранили государственные документы. За рубежом к ведению МИДа относились: посольства, миссии, консульства, агентства.
На протяжении первой половины XIX века происходило организационное и юридическое оформление Министерства, определение его структуры и полномочий. Министерство, в рамках его деятельности возглавлял министр иностранных дел, который осуществлял непосредственное руководство деятельностью данного органа исполнительной власти и нес ответственность за эффективность управления соответствующей сферой. Полномочия министра были достаточно велики, в том числе, он имел возможность по отдельным вопросам подписывать соглашения с иностранными государствами. Например, относительно установления правового режима иностранных акционерных обществ, в соответствии со ст. 2139 Свода законов гражданских «Министру иностранных дел предоставляется право заключать по соглашению с Министрами Торговли и Промышленности и финансов по принадлежности, такие же условия и с другими иностранными державами, не испрашивая на сие каждый раз особого разрешения в законодательном порядке». В результате использования данных полномочий было заключено ряд соответствующих соглашений: с Италией 27 октября 1866г., Австрией 16 января 1867г., Германией 18 июля 1885г., Грецией 12 декабря 1887г. и Болгарией 2 июля 1897г.
Изначально, при образовании Министерства иностранных дел было создано единственное структурное подразделение – Временная канцелярия министра, в которой сосредоточились основные политические дела (прежде всего, дипломатическая переписка) и важнейшие вопросы управления. Все остальные делопроизводства оставались в компетенции Коллегии, тем самым была предпринята попытка сохранить оправдавшую себя структуру Коллегии – разделение ведомства на две части: политическую (Секретная экспедиция) и неполитическую (Публичная экспедиция). Образование новых структурных изменений шло медленно. Но, тем не менее, шло, так как было обусловлено назревшей необходимостью, в том числе в связи с расширением поля деятельности и весьма напряженной внешнеполитической обстановкой. Так, 3 мая 1809 г. была создана Экспедиция дел консульских в рамках Министерства иностранных дел, к ведению которой были отнесены внутренняя и внешняя переписка по консульским делам; переписка с иностранными консулами, пребывающими в России; составление инструкций и наблюдение за их исполнением; дела о призах и другим предметах, относящихся к торговле и мореплаванию.
Реформа по преобразованию Коллегии иностранных дел в министерство была практически завершена после издания Именного указа от 10 апреля 1832 года "Об образовании Министерства иностранных дел", в соответствии с п.3. которого Коллегия иностранных дел вообще прекратила существование, войдя в состав министерства. В соответствии с этим указом структура МИД выглядела так: Совет, Азиатский департамент, Департамент внешних сношений (возникший в результате объединения Канцелярии министра с секретной экспедицией), Департамент внутренних сношений (создан на базе публичной экспедиции Коллегии иностранных дел и Экспедиции консульских дел) и Департамент хозяйственных и счетных дел. В состав МИД входили также 3 главных архива - 2 в С.-Петербурге и 1 в Москве. В качестве совещательного органа при Министре был учрежден Совет, однако его полномочия не были определены и, как представляется, не играл значимой роли в решении вопросов внешнеполитического характера. Решение многих важнейших политических вопросов, в том числе ведение переписки с иностранными государствами, с дипломатическим корпусом, и с русскими представителями за границей по политическим делам, было сосредоточено в Канцелярии министра, состоявшей из четырех экспедиций, а полномочия коллегии ограничились консульскими и церемониальными делами. Канцелярия включала 4 экспедиции: 1-я ведала азиатскими делами; 2-я - перепиской с Цареградской миссией и всеми внутренними делами; 3-я - перепиской на французском языке с министрами, находящимися как за границей, так и внутри государства, а также выдачей заграничных паспортов; 4-я - составлением нот и записками от иностранных министров. В последующем, департамент внешних сношений объединил функции Канцелярии министра и секретных экспедиций Коллегии иностранных дел.
Первый министр иностранных дел А.Р. Воронцов сформировал временную канцелярию, которая делилась на 4 экспедиции, занимавшиеся политической перепиской. Позднее, в 1806 г., была установлена новая структура Канцелярии министра. В составе МИД появился ряд департаментов, в том числе Экспедиция консульских дел, Учебное отделение восточных языков, Внутренняя хозяйственная часть, департамент внутренних сношений, департамент внешних сношений и др.
К 1816 г. МИД обрел четкую структуру, которая сохранялась стабильной до 40-х годов XIX в. Главой МИД являлось второе после императора лицо в государственном управлении ‒ министр иностранных дел в чине канцлера. Заместителями или помощниками министра назначались два статс-секретаря МИД. Чиновникам присваивались ранги в соответствии с международной классификацией, установленной Венским конгрессом (1815 г.). Принятые в 1815 г. дипломатические ранги просуществовали в России до октября 1917 г.
Центральный аппарат МИД включал: Канцелярию, Департамент внутренних сношений (в ведение которого входили все политические и консульские дела, а также вопросы, касающиеся русских подданных); Азиатский департамент и Департамент личного состава и хозяйственных дел. В состав центрального аппарата МИД наряду с тремя департаментами входили также Архивы МИД, Комиссия по изданию государственных грамот и договоров и редакционные конторы официальных изданий МИД на русском и французском языках.
Заграничные подразделения составляли: посольства России в великих державах, миссии, резидентуры в небольших и зависимых восточных странах, генеральные консульства, консульства, вице-консульства и консульские агентства.
В 1846 г. по предложению канцлера К.В. Нессельроде было принято «Учреждение Министерства иностранных дел » (Положение о МИД), определившее новую структуру и функции Министерства. Согласно статье 1 «Учреждения» ‒ «Министерство иностранных дел имеет предметом: политические сношения с иностранными государствами, ходатайство о законной защите российских подданных в чужих краях и содействие удовлетворению справедливых домогательств иностранцев по делам их в России».
В результате Крымской войны (1853‒1856 гг.) международное положение России серьезно осложнилось. В этот непростой для России период в 1856 г. МИД возглавил А.М. Горчаков, с именем которого связаны крупнейшие достижения на международной арене, а также реорганизация самого ведомства. Вошли в историю знаменитые циркуляры Горчакова ‒ 1856 г., излагавший основы внешней политики России, и 1870 г., объявлявший, что Россия более не считает себя связанной условиями Парижского мирного договора, ограничивавшими ее суверенные права на Черном море.
Период с 1856 по 1917 гг. связан с приходом к руководству Министерством талантливого дипломата А.М.Горчакова, с именем которого связаны крупнейшие достижения во внешней политике России, в МИДе была проведена реорганизация. Новые преобразования внешнеполитического ведомства были предприняты в 1897 г. В 1907-1910 гг. в Министерстве работала специальная комиссия по реорганизации ведомства, и в 1914 г. было введено третье по счету “Учреждение МИД”. С началом первой мировой войны в деятельности Министерства появились новые направления, отвечавшие потребностям военного времени. Некоторые из начатых в это время преобразований завершались уже при Временном правительстве.
В 1859 г. А.М.Горчаков утвердил новые «Правила для определения на службу и к должностям» в Министерстве иностранных дел. В 1868 г. было введено в действие новое «Учреждение МИД», сокращены штаты центральных подразделений ведомства (с 535 чиновников до 134). Вместе с тем департаментам предоставлялось право иметь «для усиления их средств» чиновников сверх штата.
К 90-м годам XIX в. в связи с усложнением внешнеполитических задач вновь назрела необходимость структурного преобразования Министерства. Только после назначения в мае 1906 г. министром иностранных дел А.П. Извольского в МИД была проведена растянувшаяся на несколько лет реформа с целью модернизации структуры ведомства в соответствии с новыми политическими условиями, созданными революцией 1905 г. и созывом Государственной думы. В частности, был создан Отдел печати, в обязанности которого входило отслеживать публикации русской и иностранной прессы по международной тематике и «давать общественному мнению объяснения относительно деятельности министерства».
К 1913 г. Россией была создана разветвленная сеть дипломатических и консульских загранпредставительств. Так, если в 1758 г. существовало 11 российских загранучреждений, в 1868 г. ‒ 102, в 1897 г. ‒ 147, в 1903 г. ‒ 173, то к 1914 г. Россия поддерживала дипломатические отношения с 47 странами и имела более 200 представительств за рубежом.
В 1914 г. при министре С.Д. Сазонове был одобрен законопроект о новых штатах МИД, который не был реализован в связи с началом первой мировой войны. Усложнение и расширение задач и функций министерства в военное время повлекли за собой необходимость внести изменения в структуру МИД и работу его загранпредставительств. Появилось новое подразделение ‒ Юрисконсультская часть, в декабре 1915 г. был создан Особый отдел военнопленных, а в апреле 1916 г. Осведомительный отдел с целью получения и разработки сведений «о развитии политической мысли в зарубежных странах». Для поддержания постоянного контакта со Ставкой верховного главнокомандующего была создана Дипломатическая канцелярия.
В течении всего XIX века и в начале XX века Министерство иностранных дел, наряду с Военным было основным министерством в рамках государственного аппарата. Министр иностранных дел занимал значимое место, можно сказать, второе после императора, которому всегда принадлежало последнее слово в решении всех внешнеполитических вопросов. Особое внимание уделялось сотрудничеству с восточными государствами, что нашло непосредственное отношение в структуре исследуемого органа государственной власти.
Непосредственно на уровне Министерства иностранных дел решения принимались самим министром и немногочисленными ближайшими сотрудниками, в результате, очень важную роль в рамках деятельности министерства играл Министр, от которого, во многом, непосредственно зависела эффективность и качество решения управленческих и содержательных вопросов. В 1856 году Министерство иностранных дел возглавил А.М. Горчаков, с именем которого связаны наиболее значимые преобразования в министерстве иностранных дел и важнейшие события во внешнеполитической жизни Российской империи второй половины XIX века. Подводя итоги первому этапу своей службы на должности министра (1856 – 1867гг.), Горчаков отмечал: «Наша политическая деятельность должна была, таким образом, преследовать двойную цель. Во-первых, оградить Россию от участия во всякого рода внешних осложнениях, которые могли бы частично отвлечь ее силы от собственного внутреннего развития; во-вторых, приложить все усилия к тому, чтобы в это время в Европе не имели места территориальные изменения, изменения равновесия сил или влияния, которые нанесли бы большой ущерб нашим интересам или нашему внешнеполитическому положению».
Таким образом, перед внешнеполитическим ведомством стояли более чем серьезные задачи, что требовало повышения эффективности деятельности, в том числе повышение требований к служащим и проведение соответствующей кадровой политики.
По количеству служащих в нем чиновников министерство иностранных дел было одним из самых небольших, так на начало царствования Николая I министерство иностранных дел насчитывало 413 человек, на конец 1837 – 522, еще через десять лет – 585. Для сравнения в Министерстве финансов в 1847 году служило 11 тысяч человек. В 1857 году штат внешнеполитического ведомства насчитывал 639 человек. Кроме того, чиновники рассматриваемого ведомства служили и при других учреждениях: при главноуправляющем в Грузии, при Новороссийском и Рижском генерал-губернаторах, в канцелярии Киевского военного губернатора, при Виленском военном губернаторе, при князе Варшавском; чиновниками министерства иностранных дел также были председатель и члены Оренбургской пограничной комиссии и пограничный начальник в Кяхте.
Несмотря на осознание того факта, что для работы в министерстве иностранных дел необходим надлежащий отбор кадров, целенаправленная кадровая политика должным образом не осуществлялась, департамент личного состава и хозяйственных дел осуществлял преимущественно административные функции (составлял доклады о назначениях, представлял к наградам и пр.).
Изначально, в Российской империи не было учебных заведений, которые бы осуществляли профессиональную подготовку дипломатов, учрежденная при Коллегии иностранных дел в 1801 году дипломатическая школа была ликвидирована в 1802 году. Важным шагом в подготовке государственных служащих стало открытие в 1811 году Царскосельского лицея.
Вместе с тем, было признано, что лица, должны обладать соответствующими, в том числе специальными знаниями. Согласно Приказу по Министерству иностранных дел от 10 декабря 1859 года №23 «Всякий без исключения поступающий на службу по какой бы то ни было отрасли министерства, обязан подвергнуться предварительному испытанию своих способностей, специально применяемому к тем занятиям, к которым назначается». При этом в круг испытаний включались: знания языков (прежде всего русского и французского); знание наук (общие сведения по дипломатическим наукам в обширном смысле, в особенности по международному и морскому праву, история мирных и других договоров вообще, и в особенности тех, в которых участвовала Россия со времен Екатерины II, главные начала политической экономии, в применении ее к государственному хозяйству и внешней торговле, всеобщая статистика); испытание способностей, таких как внимательное прочтение данного дела, представление на него извлечения и словесного изложения собственного понимания по нему, составление по предложенному предмету на русском и французском языках редакции.
Однако, на практике дело обстояло несколько сложнее, по данным архива внешней политики российской империи, исследованным в данном контексте Кузнецовым А.В. во многом, пригодность к службе в министерстве определялась природным умом и практическим опытом, вследствие чего, вплоть до начала XX века на дипломатической службе встречались лица вообще не имевшие диплома об образовании, так, в 1897 – 1898 гг. среди лиц, принятых в министерство иностранных дел 1 человек был с незаконченным высшим образованием, 17 % - лица без высшего образования, однако, учитывая общий уровень образованности в России того времени, в том числе чиновничьего аппарата (39%), образовательный уровень сотрудников МИД был весьма высокий.
Постепенно происходило увеличение требований к лицам, поступающим на службу в Министерство иностранных дел, в соответствии с циркулярами от 1 декабря 1899г.№30, 2 октября 1909г. №27 и 3 декабря 1909г. № 36. К концу рассматриваемого периода были определены следующие испытания: французский язык (для лиц, определяющимся для службы по консульской или драгоманской части на Дальнем Востоке – английский и элементарный уровень знаний французского языка); русское государственное право; политическая география и история (знание политической карты всех частей света, основные сведения о государственном устройстве и новейшей политической истории как России, так и других держав и о главнейших их колониях); элементарный курс международного права.
Безусловно, нельзя забывать про тот факт, что Министерство иностранных дел являлось главным системообразующим элементом всей системы органов внешних сношений. В XIX веке у российского государства в рамках министерства иностранных дел сформировалась развитая сеть зарубежных учреждений (дипломатических представительств и консульских учреждений), что было обусловлено активной внешнеполитической деятельностью и необходимостью обеспечения интересов государства, а также охраны прав и интересов собственных подданных. Именно от эффективного функционирования Министерства иностранных дел в первую очередь зависело качество осуществления внешнеполитической деятельности в целом.
Таким образом, в течение рассматриваемого периода, интенсивно увеличивалось количество вопросов, относимых к ведению МИД, что привело к расширению структуры. Особое значение предавалось Восточному направлению, что было обусловлено внешнеполитическими, в том числе геополитическими задачами государства. Министерство иностранных дел развивалось в общем контексте развития российского государства, отвечало задачам внутреннеполитической и внешнеполитической деятельности.
Указом от 9 июня 1917 года был упразднен Совет МИД. 22 августа 1917 был образован Кабинет министра иностранных дел специально для подготовки документов от имени министра и для выполнения технической работы по приемке, отправке корреспонденции и пр.
После Октябрьской революции 1917 на основе МИД был создан Наркомат иностранных дел.
Задание.
Прочитать текст лекции.
Ответить на вопросы:
1. Когда и почему было создано Министерство Иностранных Дел Российской империи.
2. Структура и основные функции и задачи деятельности МИДа.
Объем не нормируется.
Сроки: 16.10-19.10