Термин "структура парламента" может обозначать только деление парламента на палаты и структурирование не только на палаты, но и составные элементы его палат.
На выбор структуры парламентов влияют многие факторы, такие, как форма устройства, политический режим, национальные традиции.
Сословные парламенты состояли из нескольких палат (курий, скамей).Таковых было две, три или четыре (в относительно редких случаях). Двухпалатная структура складывалась из нижней палаты, объединявшей представителей городов, рядового дворянства и низшего духовенства, и верхней палаты, состоявшей из высшего духовенства и родовой знати. Такая структура с разными вариантами существовала в Англии, Богемии, Польше, Венгрии, Скандинавии. Трехпалатная структура - духовенство, дворянство, города - утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. А в Швабском крайстаге было даже пять палат - князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города.
При всем многообразии устройства и исторических судеб сословных парламентов процедуры их работы были весьма схожими. Во всех случаях, за исключением кратких эпизодов, они созывались монархами. Рабочим заседаниям предшествовало богослужение, затем все участники заслушивали обращение монарха, содержавшее вопросы и запросы, на которые тот хотел получить ответы от сословий. Далее заседания проходили раздельно - по палатам. Если в ходе сессии у палат возникали вопросы друг к другу или разногласия, в работу включались посредники - специальные чиновники либо даже специальные парламентские чиновники и органы. Палаты же отдельно давали ответы на запросы короля. Если они не удовлетворяли монарха, он мог повторять запросы в модифицированном виде до тех пор, пока стороны не соглашались или не расходились.
На примере истории французского парламента ясно видно, что однопалатное устройство законодательного органа характерно для революционных периодов, тогда как эпохи эволюционного развития знаменуются возвращением к двухпалатной конструкции
О достоинствах и недостатках бикамерализма на примере легислатур американских штатов пишет М.С. Саликов. Он указывает, что сторонники однопалатных легислатур полагают, что одна хорошо организованная палата была бы лучшим контрбалансом губернатору. Напротив, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура служит гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения плюрализма мнений.
При организации бикамеральных парламентов в заслугу верхним палатам ставится присущее им консервативное начало. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после Второй мировой войны стало мнение о том, что палата советников сможет быть своеобразным тормозом, который создается на случай, если "безответственное большинство" захватит контроль в нижней палате.
Серьезный анализ двухпалатности содержат работы И. Бентама, который рассмотрел не только достоинства, но и недостатки бикамерализма. К последним английский философ отнес, во- первых, то, что при двухпалатной организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, т.к. "вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой". Во-вторых, подобное разделение способствует возникновению двух различных направлений в зависимости от состава палат. В-третьих, каждая палата будет лишена части тех сведений, которые она имела бы при едином собрании. В- четвертых, разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела. Наконец, окончательным результатом такого разделения будет распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому - лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Достоинства же двухпалатной системы И. Бентам видит в том, что она гарантирует доскональное соблюдение установленных правил и процедур: "Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление". Еще одно достоинство двухпалатной системы связано, на взгляд И. Бентама, с тем, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек: "Люди, работающие долгое время вместе, приобретают... известный корпоративный дух", имеющий естественный противовес в другой палате. Итак, можно рассматривать вторую палату как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела.
Можно уверенно говорить о том, что бикамерализм стал одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков.
Основные преимущества двухпалатной системы заключаются в следующем:
обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти;
двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть и обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России);
наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов; вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения.
Однако у двухпалатной парламентской системы существуют и недостатки: однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;
вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно когда ее члены не избираются или избираются посредством непрямых выборов;
в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти;
двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, т.к. окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов;
вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты.
Взяв в качестве точки отсчета традиционное разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, мы чаще всего обнаруживаем, что из названных сфер вторая палата играет второстепенную роль. Вторые палаты довольно часто отличаются от первых своим политическим составом, что создает фундамент для потенциальных конфликтов между ними.
По форме закрепления можно выделить: конституционные полномочия (например, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации).
Если исходить из другого критерия - направления деятельности, то функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные функции. При выполнении и той и другой функции может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и деятельность по принятию одноразовых ненормативных актов.
Авторский коллектив под руководством профессора Б.А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает в себя и верховное распоряжение государственной казной, т.е. принятие государственного бюджета и контроль над его исполнением. Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть.
Представительские, законодательные и контрольные функции присущи парламентам любых государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение.
Основные функции парламента - представительская, законодательная и контрольная, выражающие суверенную волю народа, переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу. Любые иные функции, выполняемые верхними палатами парламентов в других странах, зависят от национальных и исторических особенностей. Совет Федерации, например, помимо иных функций, выполняет особую функцию сдерживания нижней палаты.
Статья 94 Конституции РФ провозглашает Федеральное Собрание представительным и законодательным органом государственной власти. Таким образом, палаты Федерального Собрания РФ осуществляют законодательную и представительскую функции. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика народной палаты. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации (за ним прочно укоренилась другая характеристика - палаты регионов). То, что отношения народного представительства многогранны, а палаты Федерального Собрания призваны отражать их разные стороны, подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. "По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации".
Согласно позиции Конституционного Суда РФ идея народного представительства не только находит воплощение в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельности. Это требование должно быть реализовано во внутреннем устройстве палат, в процедурных правилах, актах парламента. Чтобы обеспечить представительство, акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, сказано в названном Постановлении. Иначе говоря, Конституционный Суд не только не отрицает представительную природу Совета Федерации, а напротив, признает, обосновывает ее необходимостью представительства интересов субъектов РФ.
Но представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления: Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения, Совет Федерации - особую форму представительства, территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства.
Так или иначе, порядок образования Совета Федерации менялся уже трижды, однако идея обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) при этом всегда оставалась неизменной. Независимо от приемов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации, обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики, согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.
Как правило, объем полномочий верхних палат выше всего в законодательной сфере, где вторые палаты, подобно итальянскому Сенату, могут обладать полномочиями, равными полномочиям нижней палаты. Однако гораздо чаще права второй палаты более ограничены, особенно когда речь идет о финансовых вопросах и конституционных реформах. В названных сферах возможности второй палаты выступать с законодательными инициативами и вносить поправки в законопроекты по большей части невелики. Право верхней палаты налагать вето на законопроекты обычно имеет отлагательный, а не абсолютный характер: примерно на год у британской палаты лордов или на два месяца - в Австрии и Испании.
Сфера законодательной деятельности верхних палат парламентов в зарубежных странах и в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может быть условно разделена на следующие функции.
Непосредственное нормотворчество: участие в законодательном процессе и принятие иных нормативных актов (палаты Федерального Собрания РФ, например, вправе принимать постановления, которые могут иметь нормативный характер) является значимой прерогативой парламента.
Участие в законодательном процессе верхних палат парламента проявляется в различных объемах.
Исходя из стадий законодательного процесса, рассмотрим в сравнительном анализе полномочия верхних палат парламентов.
Законодательная функция Совета Федерации выражается в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам в соответствии с ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции РФ.
Порядок осуществления законодательных полномочий Совета Федерации определяется законодательной процедурой, т.е. официально установленным и регламентированным Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами порядком внесения законопроектов в Государственную Думу, рассмотрением законопроектов и принятием законов палатами Федерального Собрания РФ, а также их подписанием и обнародованием Президентом РФ. Участие Совета Федерации в законодательной процедуре имеет особенности в зависимости от вида принимаемых законов.
Конституцией предусмотрено, что федеральные законы о важнейших вопросах государственной жизни должны быть рассмотрены Советом Федерации. Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. На практике он рассматривает абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой.
Совет Федерации наделен "слабыми" (в отличие, например, от бундесрата ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено в Государственной Думе квалифицированным большинством голосов. В то же время Совет Федерации является "сильной" палатой в отношении федеральных конституционных законов и законов РФ о внесении поправок в Конституцию: его одобрение обязательно для их принятия Федеральным Собранием РФ. Аналогичная ситуация складывается и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом России, путем преодоления обеими палатами парламента президентского вето.
Однако Совет Федерации как субъект права законодательной инициативы имеет самые широкие возможности. Прежде всего сюда относится право внесения в Государственную Думу Советом Федерации и его членами проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также внесения от имени всей палаты или группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой предложений о поправках и пересмотре положений Конституции.
Все верхние палаты парламентов европейских стран, кроме Первой палаты Генеральных штатов Нидерландов, имеют право законодательной инициативы. Но почти везде подавляющее большинство законопроектов вносится правительствами и в большинстве случаев (за исключением вышеназванных стран) первоначально в нижнюю палату. В некоторых странах это последнее правило действует с оговорками. Во Франции в нижнюю палату, Национальное собрание, в обязательном порядке вносятся законопроекты, касающиеся финансов, другие же могут вноситься в любую палату. В Германии бундесрат рассматривает концепцию законопроектов до внесения их в бундестаг и может в течение шести недель сформулировать свою позицию, которая, впрочем, не является обязывающей для других участников законодательной процедуры.
Законодательная функция Совета Федерации выражается в конституционном праве рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы и принимать решение об их одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Это традиционная для двухпалатных парламентов схема прохождения закона. Она выражается различным образом, но имеет общий смысл: закон, принятый в нижней палате, передается в верхнюю палату парламента; проект закона, одобренный палатой депутатов, безотлагательно передается в Сенат (ст. 45 Конституции Чешской Республики); принятые палатой представителей законопроекты передаются на рассмотрение в Сенат (ст. 100 Конституции Республики Беларусь); федеральные законы принимаются бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться бундесрату (ст. 77(1) Основного Закона ФРГ). Надо заметить, что в одних случаях направляются лишь законопроекты, в других - принятые законы.
Другой, также важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все представители субъектов РФ вправе вносить в Государственную Думу предложения и замечания о концепции законопроекта до его рассмотрения в первом чтении и поправки к тексту законопроекта при подготовке к его рассмотрению во втором чтении. Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных (представительных) органов законодательной власти субъектов РФ могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой.
Проекты федеральных законов о предметах совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается.
Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов РФ предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов о предметах совместного ведения, должен рассматривать комитет Государственной Думы и принять либо отклонить в установленном Регламентом Государственной Думы порядке.
Если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.
Представители субъектов Федерации, уполномоченные органами государственной власти данных субъектов, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов о предметах совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах.
В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов РФ при реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценить как проявление демократических тенденций в мировой практике. В зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, менее чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия на внесение законодательных инициатив, около 10% верхних палат не наделены каким-либо правом законодательной инициативы. Наконец, почти не встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой.
Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона исходя из мирового опыта следует рассматривать в двух аспектах: возможность изменять текст при его прохождении через верхнюю палату, возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.
В Федеральном Собрании Российской Федерации Совет Федерации (верхняя палата) лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой (нижней палатой). Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить закон. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой; может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как слабость ее законодательных полномочий. Однако, как было показано выше, в значительной мере эта слабость компенсируется усилением других аспектов ее законодательной компетенции.
В некоторых европейских странах верхняя палата рассматривает все законы. Законы, касающиеся бюджета и финансов, часто являются прерогативой нижней палаты и в верхней не рассматриваются либо рассматриваются без права отклонения или выдвижения возражения (Бельгия, Чехия, Австрия). В большинстве европейских стран верхние палаты имеют право предлагать поправки к законам, принятым нижними палатами.
Поправки верхних палат, как и их решения об отклонении законов, не окончательны и могут преодолеваться нижними палатами, как правило, абсолютным (Испания, Польша, Франция, Чехия) или квалифицированным большинством.
В некоторых странах выделяются группы законов, которые не могут вступить в силу без одобрения верхней палаты. В Германии, например, это законы, касающиеся налоговых сборов и административного суверенитета земель, в Чехии - законы, определяющие принципы работы и взаимоотношения палат парламента.
В Российской Федерации обязательному рассмотрению, согласно Конституции РФ, в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, о статусе и защите Государственной границы РФ, о войне и мире.
Конституция России закрепляет перечень законов, обсуждение которых в Совете Федерации является обязательной стадией законотворческого процесса. Все законы, которые должен рассматривать Совет Федерации, относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, причем выбраны лишь наиболее важные проблемы, связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы, международные договоры, защита безопасности государства. Перечень составлен с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парламента, в которых представлено мнение составляющих федерацию субъектов. Через обязательное обсуждение в верхней палате, где на равноценной основе работают представители всех субъектов Федерации, происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов.
Одной из разновидностей законодательной функции можно назвать бюджетно-финансовую функцию, которая заключается в принятии закона о бюджете, иных актов о доходах и расходах государства (например, законодательство о налогах). Иными словами, именно парламент определяет статьи государственных доходов и расходов, хотя проект бюджета в большинстве стран выдвигает правительство. И лишь в рамках одобренных статей расходов и утвержденных парламентом программ органы исполнительной власти вправе распоряжаться выделенными средствами. Таким образом, у парламента имеется финансовый рычаг воздействия на другие органы власти и на жизнь страны вообще. В США, например, финансовые полномочия Конгресса имеют особое значение для оказания влияния на политику Президента как носителя исполнительной власти, т.к. в этой стране органы исполнительной власти не несут ответственности перед парламентом.
Некоторые авторы выделяют ее в качестве самостоятельной функции. См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. М., 1999. С. 288.
Помимо конституционных норм, законодательная деятельность Совета Федерации определяется нормами его Регламента. В соответствии со ст. 104 члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.
Опыт иностранных государств дает примеры осуществления законодательной власти не только парламентами, но и другими государственными органами. Так, часть 1 ст. 82 Конституции Испании устанавливает возможность для Генеральных кортесов делегировать правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам. Статья 101 Конституции Республики Беларусь предусматривает наделение Президента Республики по его предложению законодательными полномочиями на издание декретов, имеющих силу закона.
Конституция РФ отвергает всякую двусмысленность на этот счет, определяя статус Федерального Собрания как единственного законодательного органа. Поэтому законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты. Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу. Тем не менее Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности.
В качестве самостоятельной функции выделяют так называемую учредительную функцию - принятие конституции (хотя в некоторых странах новую конституцию вправе одобрить только специальный орган - учредительное собрание или аналогичный институт) и поправок к Конституции РФ. В некоторой степени это оправданно, поскольку внесение изменений в конституцию имеет особое политическое и юридическое значение, поэтому в большинстве стран такие изменения вносятся по специальной процедуре. Но какой бы важностью ни обладали изменения Конституции России, конституционные поправки представляют собой разновидность законодательного акта, и, следовательно, их принятие - реализация законодательной функции.
Рассмотрим полномочия вторых палат, касающиеся пересмотра Конституции. Предложение о поправке к Конституции РФ может вноситься в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Советом Федерации в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений гл. 3 - 8 Конституции РФ. Одобренный Государственной Думой проект закона РФ о поправке к Конституции в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации. Закон РФ о поправке к Конституции считается принятым, если за его одобрение проголосовали не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона РФ о поправке к Конституции Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.
Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции публикует для всеобщего сведения уведомление, включающее в себя текст закона РФ о поправке к Конституции, с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.
Закон РФ о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, установленном данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции в течение одного года со дня его принятия.
Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции направляет данное постановление в Совет Федерации. Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов РФ со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.
Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции, устанавливает результаты этого рассмотрения.
Установление результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов РФ оформляется в соответствии с Регламентом Совета Федерации - путем принятия постановления. В нем отражается общее число законодательных органов субъектов, которые одобрили закон РФ о поправке, а также результаты рассмотрения: одобрен ли этот закон представительными органами власти не менее чем двух третей субъектов Федерации или нет. Если закон о поправке не получит одобрения законодательных органов субъектов Федерации, процедура рассмотрения этого закона прекращается.
Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий, хотя зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле: "Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет".
Национальное российское законодательство предусматривает участие Совета Федерации в процедуре принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ: Президент РФ после поступления от иностранного государства предложения о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и о заключении международного договора об образовании в составе РФ нового субъекта уведомляет о нем Совет Федерации Федерального Собрания РФ и проводит необходимые консультации.
Представляется, что, проанализировав полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе, можно дать следующее определение законодательной функции Совета Федерации: совокупность способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающаяся в участии на разных стадиях разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерации.
В научной литературе прочно укоренилось две конструкции верхних палат парламентов. Первая получила наименование сильной верхней палаты, которая характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента не может быть принято. Такой вывод следует из анализа Конституции Италии, в ст. 70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. Еще один пример касается американской Конституции, предусматривающей, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса.
Другая конструкция, слабой верхней палаты, предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты, Сейма <1>.
Если придерживаться этого критерия, следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами. Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержали не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить о его относительной слабости.
Контроль над исполнительной властью представляет собой одну из важнейших функций парламента. Действительно, ведь именно осуществление контроля над королевской политикой поставило английский парламент перед необходимостью предложить монарху проведение реформ.
В свое время Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством. "С ее наличием, - писал он, - безопасность народа становится вдвое надежнее".
Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того чтобы не позволить администрации узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жестким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать. Понятие, механизм и способы парламентского контроля будут рассмотрены ниже более подробно.
Задача законодателя состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая станет надежной гарантией превышения правительством своих полномочий и не будет чрезмерно стеснять его, что позволит надлежащим образом проводить национальную политику.