Расходы по данному разделу связаны с финансированием федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Органы государственно власти на федеральном уровне включают законодательный орган – Федеральное Собрание РФ, состоящий из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации, главу государства – Президента Российской Федерации и исполнительный орган – Правительства Российской Федерации.
На уровне субъектов Российской Федерации государственная власть представлена законодательными органами и исполнительными органами – администрациями или правительствами.
На муниципальном уровне местное самоуправление включает выборный представительный орган (собрания, думы) и исполнительный орган – администрацию. Также на местном уровне может быть предусмотрена должность главы местного самоуправления – выборного должностного лица.
Расходы на содержание государственной власти планируются исходя из выполняемых функций и существующей структуры органов.
Общий объем расходов федерального бюджета на 2004 год по данному разделу (код 0100) составляет 76,9 млрд. рублей или 3,1% от всех расходов федерального бюджета. Распределение по подразделам осуществляется в следующих соотношениях (млрд. руб.):
Функционирование главы государства – Президента РФ 4,9 Функционирование законодательных органов власти 3,9
Функционирование исполнительных органов власти 66,3
Прочие расходы 1,8
На примере территориальных органов федерального казначейства рассмотрим распределение средств по целевым статьям и видам расходов:
Содержание территориальных органов федерального
казначейства 8,1
Денежное содержание 5,4
Содержание аппарата 2,7
Приведенные данные показывают, что большую часть в расходах на государственное управление составляет денежное содержание или оплата труда.
Оплата труда государственных служащих планируется на основании штатной численности и денежного содержания. Размер денежного содержания по отдельным должностям устанавливается Указом Президента Российской Федерации на основании Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ». Денежное содержание конкретного государственного служащего зависит от занимаемой должности, наличия классного чина, стажа работа и специфики выполняемой работы. При планировании расходов учитывается выплаты единого социального налога.
Планирование других расходов на содержание органов государственной власти осуществляется по разделам экономической классификации расходов по текущим и капитальным расходам, аналогично расходам учреждений.
Расходы на последующий финансовый год планируются с учетом затрат предыдущего периода и изменений в ценообразовании на товары и услуги и с учетом проводимых сокращений расходов в рамках программы экономии средств федерального бюджета.
Расходы на содержание государственного управления на примере субъекта РФ с численность населения около 800 тыс. человек составляют порядка 209 млн. руб., что составляет 4,1 процента от общих расходов.
Объемы расходов на содержание аппарата управления определяются на основании утвержденного штатного расписания и сметы расходов с учетом инфляции. Финансирование расходов из федерального бюджета осуществляется через Федеральное казначейство Министерства финансов РФ.
Расходы на управление в целом можно подразделить следующим образом:
– расходы непосредственно управленческого аппарата – содержание представительных и исполнительных органов государственной власти федерального, субъектного и местного уровней РФ (источником служат бюджетные и внебюджетные государственные фонды);
– расходы на управление государственными предприятиями, которые обеспечиваются в основном за счет собственной предпринимательской деятельности, что, в свою очередь, не исключает бюджетной поддержки в той или иной форме.
В состав управленческих расходов входят:
1) оплата труда (зарплата, добавки, прочие денежные пособия);
2) начисления на фонд оплаты труда;
3) расходы на текущее содержание аппарата (командировочные расходы и т.д.);
4) эксплуатация и ремонт зданий и сооружений;
5) техническое оснащение (офисная техника, транспорт и т.д.);
6) капитальное строительство;
7) информационное обеспечение (почтово-телеграфные, телефонные, телефаксные и другие подобные расходы);
8) печатно-издательская деятельность;
9) представительские расходы;
10) содержание служб безопасности органов государственной власти;
11) ведомственные расходы на дошкольное, школьное, высшее образование, науку, повышение квалификации и переподготовку кадров;
12) ведомственные расходы на здравоохранение;
13) ведомственные расходы в области искусства, спорта, средств массовой информации и т.д.;
14) прочие расходы.
Все управленческие органы имеют утвержденные штатные расписания административно-управленческого персонала, т.е. перечень структурных подразделений и должностных наименований с указанием количества штатных единиц и окладов по каждому наименованию. Для типичных учреждений устанавливаются типовые структуры и штаты. Их утверждают соответствующие органы власти и должностные лица.
Различаются основные должностные оклады и дополнительная заработная плата по определенным показателям (классность, секретность, выслуга, лечебные и т.д.). Отдельным работникам могут быть установлены персональные оклады.
Федеральным государственным служащим установлено денежное содержание, состоящее из должностного оклада и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд (классный чин, дипломатический ранг), особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Федеральным служащим устанавливаются:
• ежемесячная надбавка за квалификационный разряд в твердой сумме;
• ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы в размерах:
по высшим государственным должностям от 150 до 200% оклада;
по главным государственным должностям от 120 до 150% оклада;
по ведущим государственным должностям от 90 до 120% оклада;
по старшим государственным должностям от 60 до 90% оклада;
по младшим государственным должностям до 60% оклада;
• ежемесячная надбавка за выслугу лет к окладу в размерах: при стаже государственной службы от 1 до 5 лет – 10%, свыше 5 лет до 10 лет – 15%, свыше 10 лет до 15 лет – 20%, свыше 15 лет – 30%;
• премии по результатам работы (максимальный размер премий не ограничивается).
Федеральным государственным служащим производятся и иные выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами, а также выплачивается материальная помощь.
При утверждении фондов оплаты труда для федеральных государственных органов сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов федеральным служащим, предусматриваются следующие средства на выплату (в расчете на год):
• ежемесячной надбавки за квалификационный разряд – в размере четырех окладов;
• ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы – в размере 14 окладов;
• ежемесячной надбавки за выслугу лет – в размере трех окладов;
• премий по результатам работы – в размере трех окладов;
• материальной помощи – в размере двух окладов.
Денежное вознаграждение, оклады и надбавки за квалификационный разряд федеральных государственных служащих индексируются в размерах и сроки, предусмотренные для работников бюджетной сферы.
Согласно федеральному бюджету на 2003 г. оплата труда без премий Президента РФ составит 96 817 руб. в месяц, премьер-министра – 93 133, спикера Госдумы – 77 407, Председателя Совета Федерации – 76 708 руб. и т.д. [3].
Расходы на содержание управленческих структур определяются путем составления смет. На предприятиях составляются заявки расходов на содержание управленческого аппарата, утверждаемые главным распорядителем. Особое внимание уделяют планированию затрат по статьям: заработная плата, канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на командировки и др.
Сметы на содержание органов управления составляются согласно статьям бюджетной классификации, как правило, по укрупненным показателям. При этом затраты подразделяются на нормируемые – на текущее содержание (заработная плата, начисления и др.) и ненормируемые – расходы на сессии, капитальный ремонт, инвентарь и т.д. Расходы на содержание органов государственного управления лимитируются вышестоящими органами и не должны превышать утвержденных сумм по проекту бюджета.
2.2 Структура расходов на содержание органов власти и управления
Ни одно современное общество не может обойтись без государственного управления и соответственно расходов на его содержание. Исходной расчетной единицей в управленческих расходах является чиновник – должностное лицо в системе управления. Именно от количества и соответствующего ему качества (рангов) чиновников зависит объем управленческих ассигнований. Чем больше чиновников, а следовательно, сложнее управленческая иерархия, тем больше средств необходимо для их содержания.
Согласно известному закону Паркинсона каждый чиновник множит себе двух подчиненных, из-за чего происходит неуклонный рост их численности. К сожалению, Россия не представляет собой исключения из общего правила, о чем свидетельствуют данные табл. 2.1.
Таблица 2.1. Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления России в 1997–2001 гг., тыс. чел.
| Показатель | 1997 г. | 1999 г. | 2001 г. | 2001 г. к 1997 г. |
| Органы управления, всего В том числе Органы законодательной власти Органы судебной власти и прокуратуры Органы исполнительной власти | 102,9 172.7 120,7 99,9 |
Общая численность работников органов государственной власти за последние пять лет увеличилась на 2,9%. Приведенные показатели следует дополнить огромным количеством обслуживающего чиновников персонала (транспорт, охрана, техническое обслуживание и т.д.).
Отсюда объективная необходимость и настоятельная потребность тщательного исследования механизма финансирования управления, создания оптимального эффективно функционирующего аппарата управления. Выполнение этой задачи – актуальнейшая проблема любого государства. Снятие ее с повестки дня неминуемо оборачивается, как свидетельствует многолетняя практика, неудержимым разрастанием управленческого аппарата и ростом расходов. Для ее решения необходимо изучить состав и структуру управленческих расходов.
Расходы на государственное управление и самоуправление, утвержденные в бюджетах страны, приведены в табл. 2.2.
Таблица 2.2. Расходы на государственное управление и местное самоуправление по консолидированному бюджету РФ в 2003 г.
| Наименование показателей | 2003 г. | ||
| млрд. руб. | % к итогу | % к ВВП | |
| Расходы по консолидированному бюджету РФ, всего | 3403,7 | 31,3 | |
| В том числе: государственное управление и местное самоуправление функционирование главы государства – Президента РФ | 149,31 4,1 | 4,38 0,2 | 1,4 0,4 |
В табл. 2.2 приведены показатели всех бюджетов страны в совокупности за 2003 год. Учитывая, что отдельные виды расходов (на содержание администрации Президента РФ, федеральных органов законодательной власти, Правительства РФ и иных расходов) предусматриваются только в федеральном бюджете Российской Федерации, приведем размеры этих расходов, предусмотренные в федеральном бюджете Российской Федерации (табл. 2.3).
Таблица 2.3. Структура расходов на управление по федеральному бюджету Российской Федерации на 2000 и 2002 годы
| Расходы на | 2003 г. | 2002 г. | ||
| сумма, млн. руб. | % к итогу | сумма, млн. руб. | % к итогу | |
| Государственное управление и местное самоуправление – итого | ||||
| В том числе: функционирование главы государства – Президента РФ | 6,2 | 4,9 | ||
| содержание Администрации Президента | … | … | 2,5 | |
| функционирование законодательных органов государственной власти | 4,9 | 4,6 | ||
| функционирование исполнительных (правительственных) органов власти | 22,6 | 22,4 | ||
| деятельность финансовых и налоговых органов | 63,5 | 60,2 | ||
| обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах | … | … | 0,8 | |
| прочие расходы на общегосударственное управление | 2,7 | 4,6 |
Наблюдается рост расходов бюджета на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства. В 2003 году по сравнению с 2002 годом увеличены расходы на содержание Президента РФ, функционирование законодательных органов государственной власти, на финансирование деятельности финансовых и налоговых органов, функционирование исполнительных органов власти.
Расходы бюджета на содержание аппарата управления в России имеют тенденцию к росту. Аппарат руководящих работников в Российской Федерации разрастался. В средствах массовой информации приведены следующие данные [15]:
Руководитель страны
| Численность аппарата руководящих работников, тыс. человек | Сталин | Хрущев | Брежнев | Горбачев | Ельцин |
| | | | | | |
| Аппарат РСФСР плюс центральные органы ССР | Только Россия |
Рассмотрим общую динамику расходов на управление, в частности по федеральному бюджету РФ (табл. 2.4).
Таблица 2.4. Расходы федерального бюджета РФ на управление в 2000–2003 гг., млн. руб.
| Показатель | 2000 г. | 2002 г. | 2003 г. |
| Государственное и местное самоуправление В том числе: Функционирование главы государства Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти Функционирование исполнительных органов государственной власти Деятельность финансовых и налоговых органов Прочие расходы на общегосударственное управление |
Наибольшими темпами росли затраты на главу государства (в 4,6 раза) и прочие расходы (в 3,6 раза) и наименьшими – расходы на содержание представительных органов власти. Все это отразилось на динамике структуры затрат (табл. 2.5).
Таблица 2.5. Динамика структуры расходов федерального бюджета РФ на управление в 2000–2003 гг., %
| Показатель | 2000 г. | 2002 г. | 2003 г. |
| Всего расходов на управление В том числе: Функционирование главы государства Функционирование федеральных органов законодательной и исполнительной власти Деятельность финансовых и налоговых органов Прочие расходы на общегосударственное управление | 100,0 3,6 34,4 60,0 2,0 | 100,0 4,9 27,0 60,3 7,8 | 100,0 6,2 27,5 63,5 2,8 |
Аналогичная ситуация наблюдается в бюджетах субъектов РФ и местных образований. За последние два года доля затрат на государственное и муниципальное управление увеличилась в 2–3 раза [14].
По сравнению с 2005 годом, расходы бюджета увеличатся на 328,7 миллиарда рублей (или на 25,7%) и составят 5 триллионов 46,1 миллиарда рублей. Расходы составят 4 триллиона 270,1 миллиарда рублей, а профицит -776 миллиардов рублей (3,2% ВВП). Прогнозируемый уровень ВВП в следующем году составит 24 триллиона 380 миллиардов при снижении уровня инфляции до 7–8,5%. Напомним, что по итогам текущего года инфляция прогнозируется в размере 11,2%. Федеральный бюджет рассчитан, исходя из цены на нефть марки Urals в размере 40 долларов за баррель и среднегодового курса рубля 28,6 рубля за доллар США. В правительстве рассчитывают, что в 2006 году сохранится достаточно высокий темп роста ВВП – 5,8%. Конечно, это несколько меньше, чем в текущем году (6,2%), но не исключено, что реальные темпы к концу следующего года снова окажутся несколько выше запланированных.
Одним из отличий бюджета следующего года является то, что его параметры рассчитаны с учетом разработанного правительством трехлетнего финансового плана, что позволит гораздо точнее учитывать основные тенденции развития экономики. Но главная особенность бюджета – это формирование его расходной части с учетом приоритетного финансирования четырех национальных проектов.
Выводы и предложения
Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами. Конституция признает и гарантирует местное самоуправление.
Законодательная власть на федеральном уровне представлена Федеральным Собранием (Парламентом), состоящим из двух палат – Государственной Думы (450 депутатов) и Совета Федерации (по 2 представителя от каждого субъекта Федерации, всего 178 членов). Основная функция Федерального Собрания – принятие федеральных законов.
Проект закона поступает сперва в Государственную Думу, где он обсуждается, при необходимости корректируется и принимается путем голосования простым большинством депутатов. Затем закон из Думы поступает в Совет Федерации для рассмотрения. Одобренный Советом Федерации проект Закона направляется на подпись Президенту РФ.
Исполнительную власть в Российской Федерации представляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Правительство – это председатель Правительства, его заместители, федеральные министры, они обеспечивают исполнение федеральных законов, проведение единой финансовой и бюджетной политики, осуществляют руководство отраслями экономики. Президент готовит ежегодное бюджетное послание, Правительство ежегодно разрабатывает проект бюджета на финансовый год и в соответствии с бюджетным процессом представляет его Государственной Думе.
Система органов исполнительной власти субъектов Федерации (республик, краев, областей, автономных округов) устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ).
Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной исполнительной власти на всей территории российской Федерации.
В Конституции РФ установлены перечни предметов и полномочий, отнесенных к ведению Федерации и к совместному ведению Федерации и его субъектов. Вне этих пределов за субъектами Федерации признается вся полнота государственной власти. Но централизация исполнительной власти не ослабевает применительно к власти федеральных полномочий.
Содержание (финансирование) государственных органов управления и местного самоуправления вызывает необходимые затраты. В Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти в РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. №4807–1 установлено, что ассигнования на содержание органов управления ежегодно утверждаются в составе расходов соответствующего бюджета.
Расходы на управление имеют ряд отличительных специфических черт: составляются заинтересованными людьми; имеют тенденцию к росту; непосредственно затрагивают материальные и другие интересы людей. Поэтому за порядком расходования средств устанавливается особый контроль, проводимый специальными финансовыми органами (Счетной палатой, Минфином РФ и т.д.), а также контрольными финансовыми аппаратами вышестоящих организаций. Тщательно должны проверяться все статьи затрат от штатного расписания и заработной платы до прочих расходов. В настоящее время особое внимание следует обращать на эффективность затрат (техническое оснащение, подготовка кадров и др.): нет ли расточительства, излишеств, незаконных расходов, в частности, на приобретение иномарок, по приему иностранных делегаций и т.д. Важный объект проверки – цель заграничных командировок, их целесообразность, формы расходов.
Пути снижения управленческих расходов:
– сокращение численности основного и вспомогательного управленческого персонала;
– сокращение управленческих структур;
– устранение дублирования управленческих функций;
– удешевление управленческой инфраструктуры.
Их практическая реализация не представляет особой сложности, все зависит от наличия заинтересованного субъекта. К сожалению, именно его и нет в системе реального государственного управления. Единственный, кто заинтересован в снижении управленческих расходов, – это налогоплательщики (физические и юридические лица), которые имеют право лишь косвенно влиять на государственную деятельность, в основном в процессе выборных компаний.
Список литературы
1. Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета на 2003 год».
2. Бурцев В.В. Значение финансового контроля в государственном управлении и его основные органы // Аудит. – 2001. – №6, 8.
3. Бюджет страны – суть и содержание государственной политики (с расширенного заседания коллегии Минфина РФ) // Финансы. – 2003. – №5.
4. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
5. Бюджетная система РФ / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – М.: Юрайт, 2001.
6. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2003. – 344 с.
7. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2004. – 367 с.
8. Годин A.M., Поднорина И.В. Бюджет и бюджетная система России. – М.; Наука, 2001. – 356 с.
9. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации. – М.: Наука, 1998. – 208 с.
10. Нестеренко Т.Г. Казначейская система как инструмент эффективного управления государственными финансами // Финансы. – 2004. – №3.
11. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2002 год // Деньги и кредит. – 2001. – №12.
12. Пансков В.Г. О роли Счетной палаты РФ в системе органов государственного финансового контроля страны // Финансы. – 2004. – №9.
13. Пронина Л.И. Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления // Финансы. – 2003. – №11.
14. Силуанов А.Г. Федеральный бюджет и экономическая политика в 2002 г. // Финансы. – 2003. – №9.
15. Стратегия развития государства на период до 2010 г. // Российский экономический журнал. – 2001. – №1.
16. Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 367 с.
17. Цветкова Г. Экономические проблемы в деятельности местных органов власти // Экономист. – 2004. – №2.