4. Участники законодательного процесса
Исходя из смысла положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П, становится ясно, что Президент РФ является участником законодательного процесса в РФ посредством стадий подписания и обнародования закона. Участниками федерального процесса также, исходя из норм Конституции РФ являются 705 субъектов законодательной инициативы, среди них Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, 83 законодательных органа субъектов РФ. Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения. Помимо указанных субъектов проблемным статусом в России обладает народная законодательная инициатива. В связи с этим, нельзя не отметить Указ Президента РФ от 04 марта 2013 года № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», который предусматривает, что при соблюдении определенных требований федеральная общественная инициатива направляется в специальную экспертную группу для разработки мер по ее реализации. Этот указ уже не первая попытка привлечения общественности в законодательный процесс, до него был принят Указ Президента РФ от 09.02.2011 N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Небезосновательно полагать, что демократизация процесса в контексте указов, а также концепции общественной экспертизы проектов - это тенденция развития законодательного процесса в РФ. Нельзя не отметить все же определенную неуверенность государственной власти в отношении регулирования общественных отношений по реализации общественной инициативы. Справедливости ради необходимо указать на закрепление в части 6 статьи 119 Регламента Государственной Думы РФ возможности вынесения законопроекта, принятого в первом чтении на всенародное обсуждение. Данная норма, не имея механизма реализации, с 1998 года является спящей нормой. Представляется обоснованным принятие отдельного федерального закона об общественной инициативе.
Помимо права законодательной инициативы ряд субъектов обладает значительными полномочиями на других стадиях процесса. Огромную роль в федеральном процессе, как уже было отмечено выше, играет Президент РФ на стадии подписания принятого закона, при возможности применения отлагательного вето, возвращения законопроекта в парламент без рассмотрения, а также при обращении к Федеральному Собранию с посланием. Правительство РФ имеет ряд полномочий по вынесению заключения на законопроекты по финансовым вопросам. Участниками законодательного процесса по принятию федеральных законов по вопросам совместного ведения федерации и субъектов РФ являются также законодательные органы субъектов РФ.
5. Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. регионы развернули бурную нормотворческую деятельность. Анализ принятых правовых актов позволяет выделить содержательные особенности законодательства субъектов Российской Федерации в период активных социально-экономических преобразований.
1. Сокращается число законов, имеющих самостоятельный предмет правового регулирования. Появляется всё больше нормативных правовых актов, которые вносят изменения в уже действующее законодательство.
2. Происходит скрытый процесс «преобразования» предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в «предметы ведения Российской Федерации». В законах по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принимаемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, содержится незначительное число норм, дающих право регионам самостоятельно регулировать аналогичные правоотношения.
Как пример можно привести Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию».
В соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации – защита семьи, материнства, детства – вопрос совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако названный Федеральный закон (ст. 3) закрепляет, что законодательство Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов. Таким образом, четко определено, что указанные правоотношения регулируются только на уровне Российской Федерации. Как результат – все регионы отменяют аналогичные законы, хотя некоторые из них учитывали особенности и специфику развития молодежного движения именно на своих территориях.
3. Интенсивное нормотворчество характерно и для Российской Федерации. В связи с этим региональное законодательство нуждается в постоянном изменении с целью приведения в соответствие с законами Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации приобретает «догоняющий» тип развития. Работа над постоянным внесением изменений создает иллюзию нестабильности законов субъектов Российской Федерации.
4. Нормы регионального законодательства часто носят декларативный характер. Они не устанавливают механизма реализации правовых предписаний, а имеют отсылочный характер, передавая решение тех или иных вопросов исполнительным органам государственной власти. В результате этого вместо одного закона появляются несколько нормативных актов, регулирующих сходные правоотношения. Или такие акты не принимаются вовсе и региональный закон остается мертвым.
5. При формировании системы законодательства в регионах очень упрощается законодательный процесс. Законы принимаются сразу в двух чтениях на одном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти. Такая процедура, становящаяся обычной практикой, не способствует эффективному формированию законодательной базы, так как у депутатов отсутствует возможность более детально обсудить принимаемые законы.
6. Правоприменительная практика наглядно продемонстрировала, что в современный период наблюдается тенденция к увеличению числа федеральных законов, закрепляющих разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти. Как результат – законы, изменяющие полномочия только на уровне регионов и не регулирующие каких-либо иных общественных отношений.
Обращает на себя внимание тот факт, что объект законодательного процесса модифицируется и по форме. В субъектах Российской Федерации он становится значительно шире, чем на федеральном уровне. Так, если в Российской Федерации к объектам можно отнести лишь закон, то в регионах к ним относятся не только законы субъекта Российской Федерации, но и:
– акт официального толкования регионального закона;
– проект Федерального закона в случаях участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве (при реализации права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (ст. 104 Конституции Российской Федерации);
– при подготовке отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до принятия их в первом чтении;
– внесение поправок в законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятых в первом чтении.
6. Раскройте понятие «законодательная техника»
Законодательную технику можно определить как систему приемов, методов, способов и принципов создания и изменения системы нормативных правовых актов. Это широкое определение позволяет включить в понятие законодательной техники весь процесс формирования системы законодательства: и способы формулирования нормативно – правовых предписаний и изложения их в текстовой форме, и процесс разработки проектов нормативных правовых актов, и процедуры по их принятию, и приемы их совершенствования, и методику приведения их в соответствие между собой, и их систематизацию, и социальные факторы, влияющие на законотворческий процесс и многое другое. Такой комплексный подход позволяет исследовать законотворчество, законодательное регулирование общественных отношений как единую систему взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов, являющуюся неотъемлемой составной частью правовой системы общества. Это дает возможность учесть все без исключения моменты технологии изготовления законов и подзаконных актов, не упустить ни один из факторов, влияющих на этот процесс, и является гарантией полноты и достоверности исследований и истинности сделанных на основе этих исследований выводов.
Можно дать и иное, узкое определение законодательной техники как системы приемов и способов изложения смысла предписания нормы права в статьях нормативно – правового акта. Такое определение относит к законодательной технике только методологию формирования конкретного нормативно – правового акта, его структурирования, изложения его текста вне связи с факторами, влияющими на работу его авторов. Этот подход позволяет более подробно изучить технику формулирования конкретного нормативно – правового предписания, создания конкретного акта законодательства, но не дает возможности изучить весь процесс законотворчества в комплексе, не принимает во внимание системность законодательства, исключает из круга изучаемых вопросов факторы, воздействующие на деятельность законодателя. Представляется, что узкий подход, узкое определение законодательной техники не годится для профессионализации работы участника законотворческого процесса, деятельность которого является только составной частью сложного комплекса формирования единой системы законодательства, ни один из элементов которой самостоятельно существовать и действовать не может.
Законодательную технику следует изучать именно как комплекс принципов и приемов законотворчества, единого процесса создания системы нормативных правовых актов.
Деятельность законодателя определяется, прежде всего, основной его задачей – формально выразить и закрепить норму права в законе для создания и изменения системы законодательства, формирования ее элементов. Поэтому главным предметом воздействия законодательной техники как методики, сферой жизнедеятельности, для которой законодательная техника предлагает систему методов, является такой особый вид творческой, сознательной и социально значимой деятельности, как законотворчество.
Законотворчество можно определить как процесс создания системы законодательства, выражающийся во внешнем выражении и формальном закреплении в нормативных правовых актах норм права. Этот процесс включает в себя законотворческое познание, создание и систематизацию нормативно – правовых актов (законодательный процесс) и изучение результатов воздействия этих актов на общественные отношения.
Законодательная техника представляет собой методологию воплощения в объективной форме – в форме нормативно – правовых актов органов государственной власти – абстрактно существующей нормы права, являющейся выражением объективной необходимости общественной жизни и развития.
Структурно законодательная техника включает в себя 3 подсистемы:
· технику законотворческого познания – наиболее связанную с общетеоретическими правовыми науками, такими как теория государства и права и философия права методологию осознания объективной социальной необходимости, лежащей в основе правового регулирования, установления фактов несовершенства системы нормативно – правовых актов, возможностей, направлений и форм её совершенствования;
· технику нормотворчества – систему приемов и способов создания конкретных нормативно – правовых актов, процедур по их официальному принятию и утверждению, а так же объединения их в единую систему (систематизации);
· технику анализа результатов законотворчества –технику оценки соответствия результатов законотворчества изначальным целям процесса для вывода о степени соответствия этих результатов первоначальным целям деятельности.
Наиболее важной из них является техника нормотворчества, она представляет собой смысловое ядро, ось законодательной техники. Однако, это не снижает значения остальных двух составляющих, ибо законодательная техника как наука может существовать только как система этих трех компонентов. Каждый из них в отдельности существовать и выступать в качестве системы знаний не может.
Законодательная техника как методология включает в себя целый комплекс приемов и способов, определяющих процесс законотворчества:
· определение необходимости создания нормативного правового акта (или внесения изменений и дополнений в уже существующие акты законодательства);
· точного определения истинного содержания подлежащей формальному выражению нормы права, являющегося производным от комплекса основополагающих интересов социальной жизни и развития;
· установления формы и способа выражения и закрепления правового предписания;
· точного и адекватного выражения воли законодателя в текстуальной форме (логические, стилистические и языковые приемы);
· контроля за деятельностью всех участников законотворческого процесса, направленного на обеспечение правового характера его деятельности, исключения из числа факторов, определяющих содержание создаваемых нормативных правовых, неправовых побуждений законодательства, не отражающих (в силу тех или иных причин) истинных объективных интересов общественной жизни и общественного развития;
· формирования и выражения содержания норм права в законодательстве посредством нормативных правовых предписаний;
· компоновки и составления нормативных правовых актов, его смыслового и структурного систематизирования;
· процедуры разработки, согласования и принятия законопроектов (проектов подзаконных нормативных правовых актов);
· систематизации законодательства, приведение нормативного правового материала в определенный порядок с целью облегчения правореализации (в конкретных случаях);
· восполнения пробелов в действующем законодательстве, а так же исправления коллизий между нормативными правовыми актами;
· исследования результатов законотворчества, определения степени достижения участниками законотворческой деятельности целей своей деятельности.
Приемы и способы законотворчества, составляющие методологический комплекс законодательной техники, имеют строго определенное функциональное назначение, определяющее их. Функции законодательной техники предопределяют само существование всего этого правового института, его структуру, а так же содержание основных входящих в этот институт методов. В число основных, наиболее важных таких функций, в частности, входят следующие:
· помощь участникам законотворческого процесса точно установить для закрепления в статьях нормативных правовых актов истинный смысл норм права, в концентрированной форме выражающих основные интересы и закономерности общественной жизни и общественного развития;
· обеспечение истинно правового характера законодательства, точного соответствия содержания создаваемых нормативных правовых актов основополагающим интересам жизни и развития общества, исключение возможности воздействия на формирование этого социального регулятора неправовых факторов (личных устремлений законодателей, интересов узких социальных групп, противоречащих общему направлению жизни и развития общества, политической конъюнктуры, популистских устремлений и т. д.);
· содействие точному и полному отражению в создаваемых нормативных правовых актах норм права, и только норм права;
· обеспечение понятности изложенных в законодательстве предписаний максимально широкому кругу субъектов правового регулирования;
· исключение возможности различного толкования законодательных актов, содействие единому пониманию смысла содержащихся в них предписаний;
· способствование реализации нормативных правовых актов, как наиболее подходящей и удобной модели правозначимого поведения физических и юридических лиц;
· способствование достижению полноты, системности и логического единства действующего законодательства, борьба как с пробелами, так и с дублированием предписаний, выраженных в нормативных правовых актах;
· создание оптимальных условий для совершенствования существующего законодательства: обновления, систематизации, исправления недостатков;
· поддержание как можно более длительной жизнеспособности создаваемых нормативных правовых актов, обеспечение сохранения ими правового характера и реальной возможности воздействовать на поведение участников правоотношений в течение как можно более длительного промежутка времени.