В анализируемый период финансовая политика формировалась под влиянием следующих факторов:
1) начатая в 1990 г. радикализация экономических реформ в сторону создания многоукладной рыночной экономики, опирающейся на свободное предпринимательство;
2) обострение политической борьбы по вопросу выбора пути трансформации советского общества;
3) непредвиденный многими реформаторами распад СССР и в силу этого неподготовленность вычленения финансовой системы России из общей финансовой системы СССР;
4) обострение финансового и в целом экономического кризиса в 1991 г. из-за недостаточной эффективности эволюционных мер реформирования ценообразования, внешнеэкономических связей, хозрасчета предприятий. Во всяком случае, реформаторы и общественность ожидали от этих реформ больше, чем они смогли дать. Считалось, что базовой основав финансовой и в целом экономической политики являются либерализация цен и внешнеэкономических связей, обеспечение конвертируемости валюты и приватизация собственности. Именно в эту систему встраивались цели и механизмы реализации финансовой политики.
Освобождение цен привело к их многократному росту: в 1992 г. потребительские цены выросли в 26,1 раза, тогда как авторы идеи либерализации цен ожидали их роста в 3–4 раза. При таком росте цен ни о какой устойчивости рубля, доходов бюджета и доходов населения не могло быть речи. Поэтому главной целью финансовой политики становится снижение темпов роста цен и инфляции. Рост цен, несомненно, связан с бюджетным дефицитом, поскольку чрезмерный спрос на деньги ведет к росту цен. Таким образом, ставилась задача снизить бюджетный дефицит до 3%, а затем в 1999 г. полностью обеспечить первичный профицит бюджета (доходы бюджета на 1,5–2% должны быть выше расходов). Ликвидация бюджетного дефицита потребовала формирования нового подхода к бюджетным расходам, разгрузки бюджета финансирования народного хозяйства. В федеральном бюджете 1998 г. расходы на народное хозяйство составили 12,07%, примерно столько же – в региональных бюджетах. Общая сумма бюджетных расходов на экономику сократилась по сравнению с 80-ми годами в 3–4 раза. Федерализация экономических отношений, разделение прав и ответственности федерального, регионального и местного (муниципального) уровней управления привели и к разделению бюджетной системы на три автономных уровня. В результате доля доходов федерального бюджета в общем объеме доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации снизилась с 70% в 1992 г. до 49% в 1996 г., а доля регионов возросла соответственно с 30 до 51%. Возникла новая сфера финансовой политики – межбюджетные отношения, которые требовали нормативного упорядочения. Появились новые инструменты этих отношений – трансферты, субсидии. Наряду с реформированием расходной части бюджета была проведена реформа доходной части бюджета. Вместо преимущественно двухканальной системы платежей в бюджет была введена многоканальная система налогов.
Изменился механизм финансирования бюджетного дефицита. Вместо прямого заимствования средств у Центрального банка РФ возникла система государственных краткосрочных обязательств, эти долги государство стало продавать субъектам рынка, нерезидентам и населению. В связи с этим в классификации бюджетных расходов появилась специальная статья – обслуживание внутреннего долга. Децентрализация коснулась и системы управления финансами. Часть финансовых функций наряду с Минфином РФ стали выполнять вновь созданные финансовые учреждения: Государственная налоговая служба (с 1998 г. – Министерство по налогам и сборам), Федеральная служба налоговой полиции. Счетная палата, Государственный таможенный комитет. Федеральная служба по валютному контролю, правления ряда внебюджетных фондов (Пенсионный и т.д.). В связи с вертикальной и горизонтальной децентрализацией финансовых ресурсов доля децентрализованных финансовых ресурсов существенно сократилась, а доля средств у субъектов рынка возросла.
Прежде всего «лишние» деньги появились у коммерческих банков, которые и стали основными покупателями ГКО, – их привлекали высокие дивиденды. По существу, выкупая у государства ГКО и получая при этом 60–70% годовых, при снижении инфляции капиталы многих коммерческих банков в течение года удваивались.
Характеристика финансовой политики будет неполной, если не упомянуть о существенных изменениях валютной политики. Главное из них – децентрализация использования валютной выручки и снижение роли доходов от внешней торговли в формировании бюджета. Более половины валютной выручки остается у субъектов рынка. На формирование курса рубля оказывает влияние не весь объем валюты, полученной страной, а только ее часть. Отсюда курс валюты на ММВБ не отражает реального соотношения между спросом и предложением. Между тем он имеет исключительную роль в формировании как доходной, так и расходной части бюджета. Доля доходов от внешнеэкономической деятельности в общем объеме доходов консолидированного бюджета резко сократилась, составив 15,9% в 1990 г., 2,5% – в 1991 г., 8,8% – в 1992 г., 10,4% – в 1994 г., 2,2% – в 1997 г., 4,0% – в 1998 г. (по проекту бюджета).
В ходе осуществления новой финансовой политики выявились следующие проблемы, свидетельствующие о том, что процесс создания новой финансовой системы еще не закончился, а в некоторых своих частях она оказалась неэффективной.
1. Исполнение бюджетов является одним из важнейших показателей, характеризующих отлаженность финансовой системы, ее способность реализовать цели экономической политики. Федеральный бюджет в 1997 г. исполнен по доходам на 74,3% утвержденного на этот год бюджета, в 1998 г. – 82,3%.
2. Собираемость налогов, характеризующая кредитоспособность страны и возможность расплачиваться по долгам, составила в 1997 г. 74,1%.
3. Бюджет не способен финансировать выплату заработной платы бюджетным организациям. Долги бюджета по заработной плате составили 14,6 млрд. руб. (на 1 июля 1999 г.).
4. Внутренний долг на 1 июля 1998 г. составил 628 млрд. руб., а внешний долг -150 млрд. руб.
5. Доля расходов бюджета на обслуживание внутреннего долга выросла до 25–30%. Эти расходы стали самой большой статьей федерального бюджета, превысив более чем в 2 раза расходы на народное хозяйство.
6. Кризис финансов предприятий проявился в снижении средней рентабельности основных отраслей экономики с 24,4% в 1995 г. до 5,8% в 1997 г. и 1998 г., в увеличении доли убыточных предприятий с 15,3% в 1992 г. до 50,1% в 1997 г. Снизилась роль прибыли как главного критерия эффективности и конкурентоспособности производства.
7. Наблюдается кризис платежно-расчетной системы. В развитии этого кризиса специалисты выделяют следующие периоды: первый – шоковый (1992 г. – первое полугодие 1993 г.); второй – кризис ликвидности (1993–1995 г.); третий – кризис самофинансирования (с конца 1995 г. – по август-сентябрь 1998 г.), который явился системным кризисом, охватившим всю совокупность платежей, включая платежи по ГКО, в том числе платежи нерезидентам, платежи в рублях и валюте.
Просроченная кредиторская задолженность на 1 января 1999 г. составила 1230,6 млрд. руб., или 42% ВВП.