Современная реформа местного самоуправления в контексте рассматриваемых вопросов, а также влияние различных законов и постановлений последнего времени (Градостроительный кодекс, Лесной кодекс и пр.) становятся важными составляющими изменения не только административных структур, но и основных территориальных субъектов. Исследования конкретных поселений, как на основе библиографии, Интернет ресурсов, а также в процессе экспедиционного анализа отдельных деревень, поселений или территорий (case-study) по регионам страны позволяет понять складывающуюся на сегодня реальную ситуацию. Методы участия населения в такой деятельности, как и организация партнерств, оказывается важным аспектом в такой деятельности.
Поэтому ниже будут предложены несколько конкретных примеров и подходы к решению имеющихся проблем в ряде российских пилотных сельских муниципалитетов (case-study). Но представить обобщающий материал по ряду территорий не представляется необходимым, да и он не дает такого разнообразия и различий, как мы видели в европейских странах. Опыт социального участия, как и организация партнерств, требует времени в их организации, который пока еще не накоплен, да и не проявился в полную силу. К тому же, очевидно, что достаточно часто такая работа проходила в той или иной степени по программам, предложенных рядом международных и российских организаций, фондов, работающих в регионах.[227]
Опыт организации разработки и реализации стратегий развития муниципальных образований (Владимирская область) [228]
Опыт разработки и реализации стратегий муниципального развития, представленный ниже материалами Владимирской области, можно иллюстрировать примерами разного масштаба и уровня из многих территорий Российской Федерации. Особенно если учесть, что во многих местах, где не разрабатывались полномасштабные стратегии местного развития, формировались более локальные программы развития различного масштаба и направленности[229]
Во Владимирской области в 2002-2005 годах была реализована программа "Стратегия развития муниципальных образований Владимирской области". В рамках этой программы одновременно были разработаны стратегии всех (38) муниципальных образований области. Масштаб работы дал возможность широкого обмена мнениями, идеями, опытом работы. В каждом муниципальном образовании были созданы структурные подразделения, призванные заниматься стратегическим планированием и управлением, определены их статус и полномочия. В процесс разработки стратегий были вовлечены не только местные и региональные чиновники, но и представители бизнеса, ученые ведущих вузов области, институты гражданского общества, прежде всего некоммерческие организации, а также различные объединения граждан и просто отдельные люди. Руководители регионального проекта, эксперты и консультанты программы не подменяли группы стратегического планирования (особенно на стадии разработки стратегий), а осуществляли мониторинг и экспертную оценку работы и конкретных программ и проектов.
Общая схема реализации проекта выглядела следующим образом.
I. Подготовительный этап. На этом этапе в муниципальных образованиях была сформирована технологическая база разработки стратегий развития:
· подготовлены и приняты необходимые нормативно-правовые акты (от постановлений глав муниципальных образований до решений представительных органов местного самоуправления);
· сформированы рабочие органы (координационные комитеты, группы стратегического планирования, рабочие группы и др.);
· все группы стратегического планирования были обеспечены компьютерами и оргтехникой;
· проведена серия семинаров-тренингов для руководителей и специалистов муниципальных образований и групп стратегического планирования (в дальнейшем проведение семинаров-тренингов продолжалось на протяжении всей программы).
II. Пилотный этап. На этом этапе во всех муниципальных образованиях были разработаны стратегии развития и подготовлены условия, необходимые для их реализации:
· стратегии развития разрабатывались группами стратегического планирования с широким обсуждением среди населения и утверждались представительными органами местного самоуправления;
· силами Агентства муниципального развития, с привлечением консультантов и ученых проведен мониторинг разработки стратегий;
· в администрации области состоялась презентация стратегий развития муниципальных образований;
· проведены конкурс презентации стратегий и конкурс инвестиционных проектов.
По завершению второго этапа программы была проведена научно-практическая конференция, на которой были подведены итоги проделанной работы (результаты конференции опубликованы).
III. Этап реализации стратегий. Самый ответственный этап программы, т.к. именно он дает возможность определить не просто правильность выбранного курса, но и его эффективность, разработанные механизмы реализации стратегий, жизненность программ, планов и проектов.
– На уровне муниципалитетов шла реализация проектов, планов и мероприятий стратегий развития муниципальных образований и осуществлялась ее оценка – проводился сбор аналитических материалов, опросы населения, готовились аналитические записки. Материалы, подготовленные группами стратегического планирования, рассматривались на заседаниях коллегий администраций и в представительных органах местного самоуправления.
Агентством муниципального развития при методическом руководстве Института стратегического развития "Малые города" проведен мониторинг организации работы в муниципальных образованиях по оценке реализации стратегий. По итогам мониторинга был проведен дополнительный семинар-совещание с членами групп стратегического планирования по обмену опытом работы, что позволило завершить этап в установленный срок.
Этот этап также был завершен научно-практической конференцией.
Мониторинг и анализ проделанной работы позволил сформулировать ключевые проблемы, возникшие в ходе работы, решению которых был посвящен IV этап – корректировка стратегий.
Основными проблемами, на решение которых была нацелена работа на этом этапе, были:
· новизна работы, отсутствие соответствующего опыта у организаторов и исполнителей;
· сжатые сроки, отведенные на реализацию и оценку реализации;
· недостаточная проработка проектов, необходимых для реализации стратегий (впоследствии много времени уходило на их доработку);
· часто слабое PR-сопровождение: группы стратегического планирования не всегда могли хорошо представить свою работу или недооценивали ее значение, что порождало соответствующие оценки и со стороны жителей муниципальных образований;
· недостаточно отчетливая инструменты оценки реализации стратегий (впадение в крайности – от упрощенчества до всеохватности, – формализация, неопределенность действий).
На этапе корректировки был осуществлен следующий набор работ:
· проведен семинар-тренинг с членами групп стратегического планирования по вопросам корректировки стратегий;
· были скорректированы стратегии развития муниципальных образований (сроки этой работы определялись группами стратегического планирования самостоятельно с учетом рекомендаций семинара-тренинга);
· начата работа по описанию и анализу опыта, полученного в ходе проделанной работы и создание на этой основе образцов опыта (кейсов).
Проделанная работа позволила администрации области и органам местного самоуправления начать новую программу – разработку стратегии развития Владимирской области.
Проделанная работа стало возможной только в условиях признания властью региона и муниципальных образований важности стратегического управления и возможности использования его как инструмента развития. Разработчиками стратегий были специалисты муниципалитетов, а основным организатором всего процесса специально созданное Агентство муниципального развития.
Возможности и ограничения деятельности социального инженера по развитию территориального общественного самоуправления [230]
Становление института территориального общественного самоуправления (ТОС) в северных деревнях Архангельской области с 1998 по 2004 годы является уникальным опытом развития общественной составляющей местного самоуправления. Вдохновителем и организатором этого процесса был Институт общественных и гуманитарных инициатив (ИОГИ), работавший в тот период при поддержке областной администрации и международных грантов. За несколько лет работы были созданы несколько десятков инициативных групп развития, из которых более тридцати получили юридический статус органов ТОС*. Жители отдаленных деревень, в которых, как казалось, не оставалось надежд на будущее, объединились, поверили в себя и взялись за практические дела по преобразованию своей территории.
Работа консультантов института была направлена на вовлечение людей в процесс инновационного развития, создание новой коллективной идентичности в деревнях, новых представлений о себе и своей территории. Это было обучение новой самоуправленческой культуре, дающее новое качество человеческих ресурсов, позволяющее по-новому видеть и использовать имеющиеся территориальные ресурсы, создавать стратегии развития, разрабатывать и реализовать проекты.
Как пишет руководитель ИОГИ[231], при его поддержке, специалистов и администрации Архангельской области в деревнях в 2000-2004 гг. были реализованы ряд сельских проектов, направленных на решение проблем водоснабжения, строительство мостов, переправ, перенос и строительство домов, сохранение и развитие инфраструктуры деревни. Это были медпункты, музеи, небольшие рынки, спортзалы, мастерские, центры народной культуры. Кроме того, создание новых маломасштабных производств и новых видов деятельности (пакетное пчеловодство, породистое овцеводство, пр.), решение экологических проблем своих территорий (очистка рек, посадка леса и пр.), заботу о пожилых жителях, сохранение культуры, традиций. Эти проекты были реализованы сельскими жителями на депрессивных территориях. Их исполнители до этого не имели опыта проектной деятельности и, как правило, не обладали высоким образовательным уровнем. Сформированные навыки проектной культуры стали существенным, по мнению автора, социокультурным ресурсом данной территории, а большинство проектов – точками роста, позволяющими делать новые шаги местного развития.
"Территориальное общественное самоуправление является частью местного самоуправления и рождено самой жизнью. Мы понимаем, что выживание и развитие северной деревни зависит и будет зависеть, прежде всего, от самих жителей. От того смогут ли они решать за себя, смогут ли они реально осуществлять местное самоуправление на основе «инициативы снизу.
Инициатива жителей имеет огромное значение в решении проблем местного значения на определенной территории, но её нельзя привнести или навязать, необходимо помочь, подтолкнуть, научить людей. Развитие начинается с переосмысления своей роли в жизни, с понимания того, что за себя мы должны отвечать сами»[232].
Начиная с 2001 года в Архангельской области ежегодно, стал проводиться конкурс сельских проектов и количество органов территориального самоуправления и формы их работы на территории значительно увеличились. Эта работа позволила обеспечить поступательный рост реальных позитивных изменений в деревнях, наращивание качества и увеличения диапазона возможностей сельских групп. С 2004 г. областная власть перестала привлекать консультантов к проектной деятельности сельских жителей, и процесс потерял набранные темпы. Однако деятельность возникших территориальных органов самоуправления и развивается, поскольку многие организации области привлекают различные международные фонды, участвуют в проектах [233].
С началом муниципальной реформы областная власть предпринимает усилия по развитию территориального самоуправления в архангельских деревнях. Департаменту экономического развития области поручено организовывать и проводить конкурс «Сельская инициатива», основной целью которого является активизация и поддержка деятельности территориального общественного самоуправления в сельской местности. Создан Совет по территориальному самоуправлению при главе администрации Архангельской области. В соответствии с местным законом были утверждены субсидии бюджетам муниципальных образований на поддержку территориального самоуправления в сельской местности, предоставляемые на условиях софинансирования из местных бюджетов, средств участников и привлеченных средств.
По итогам приема документов на участие в конкурсе «Сельская инициатива 2007» представлено 123 заявки из 19 муниципальных районов области. По приоритетным направлениям, установленным областью, проекты распределились следующим образом:
| Приоритетные направления | Количество проектов | % | |
| Сохранение и использование местного исторического, культурного наследия, развитие въездного туризма | 16,3 | ||
| Поддержка и развитие сферы культурного досуга, сохранение народных традиций и промыслов | 14,6 | ||
| Поддержка семьи, женщин, молодежи, профилактика социального сиротства, безнадзорности и детской преступности | 5,7 | ||
| Развитие физической культуры и спорта | 18,7 | ||
| Благоустройство населенного пункта | 40,7 | ||
| Развитие волонтерства в работе с пожилыми людьми, инвалидами и другими социально незащищенными группами населения | 0,8 | ||
| Природоохранная деятельность | 3,3 | ||
| Всего | 100,0 |
Как можно видеть, наибольшее число заявок подано на проекты благоустройства деревень, что, конечно, является свидетельством актуальности проблемы благоустройства территории и желания людей жить в комфортных условиях. Члены советов ТОС также сожалеют о важности поддержки квалифицированных консультантов, необходимой как на этапе возникновения идей, так и на этапах проектирования и мониторинга[234].
Из представленного становится понятным, сто имеется потребность в формировании постоянно действующей региональной консультационной структуры. Ее задача – оказывать постоянную консультативную помощь и поддержку процессу формированию местных сообществ в сельских поселениях. Одной из целей ее работы может стать расширение круга консультантов за счет самих деревенских жителей, набравших определенный опыт и способных оказывать другим консультационные услуги.
Приложение К