Прежде чем перейти к рассмотрению состояния местного управление в этот период, мы рассмотрим новое территориально-административное деление, предпринятое императором. Характерные черты губернской реформы 1775 года заключались в следующем: 1. более мелком административном делении. 2. в переносе многих учреждений из центра на места. 3. усилении чиновничества в них, с организацией их, наподобие коллегиальной. 4. широком участии дворян в управлении и в суде. В целях централизации и укрупнения территориально-административных единиц 12 декабря 1796 года последовал Именной указ, данный Сенату. «О новом разделении Государства на Губернии». Вместо прежних 50 губерний, доставшихся ему в наследство от предшественницы, оставалась 41, плюс Область Войска Донского. Это было достигнуто путём следующих переделов. Олонецкая губерния была разделена между Новгородской и Архангельской губерниями. Слободско-Украинскую губернию восстановили в границах 1765 года, Упразднялась Колыванская губерния, также как Вознесенская губерния и Таврическая область. Саратовская губерния также разделялась между Пензенской и Астраханской губерниями. Из земель, перешедших к России по третьему разделу Польши (Волыни и Подолии), входивших до этого в состав Киевской губернии, теперь сформировались две отдельные губернии. Полоцкая и Могилёвская губернии объединялись в одну Белорусскую, губернским центром которой был сделан Витебск. И наконец, Виленскую и Слонимскую губернии объединили в одну Литовскую с центром в Вильно. Свои соображения о границах предоставлялось губернаторам отправлять в Сенат для рассмотрения[60].
Как отмечал Клочков, «Павлу нужны были гибкие и исполнительные чиновники, а не представители общества»[61]. Указом от 18 декабря 1797 года, Павел, «находя справедливым, чтобы дворянство… общим надобностям способствовало», постановил «из губернских штатов обратить на содержание дворянства советников и асессоров, палаты суда и расправы, уездные и нижние земские суды, с канцеляриями их, губернских и уездных землемеров, врачебные управы со всеми медицинскими чинами и повивальными бабками, архитекторов и механиков». С каждой губернии производить сбор, всего 1640000 рублей. Он производился в 2 срока. Ответственность за исправную поставку денег возлагалась на предводителей дворянства[62].
|
|
Ряд периферийных губерний – всего 11 – находился на особенном, привилегированном положении. В Лифляндии и Эстляндии восстанавливались местные органы судебного управления – Ландратская коллегия и гофгерихт[63]. Но в остальном эти области остались подчинёнными центру и восстанавливались лишь местные судебные учреждения, так что опасаться сепаратизма не приходилось. Упразднялась генерал-губернаторская власть, расширялись полномочия генерал-губернаторов. Вместе с тем повышалась и его ответственность, так как с губернаторов спрашивали и взыскивали за любые беспорядки (например, за ограбление почтовой станции, неисправность дорог, мостов и т. п.). Надзор за губернаторами осуществлял статс-секретарь. Генерал-прокурор наблюдал за всеми органами местной власти. При этом губернский прокурор, хотя и подчинялся формально губернатору, но непосредственным начальником для него был генерал-прокурор. Причём поведение их порой было весьма самостоятельно. Для того чтобы несколько оживить доклад конкретным примером, приведём случай, описанный Клочковым. Императорским указом от 23 декабря 1796 года было постановлено сократить число нерабочих дней в рождественские праздники, ввиду накопившихся нерешённых дел. Рязанский губернский прокурор Раевский предложил прокурору губернского магистрата Друкорту следить в эти дни за тем, как посещают чиновники службу и докладывать в письменной форме губернатору. Он подал губернатору заявление на стряпчего гражданской палаты Горина о том, что он не был несколько дней на службе. Губернатор, видимо раздосадованный пустяковым делом, выругал Друкорта, обозвал крючком, сказал, что он не знает ни своей должности, ни должности стряпчего и лезет не в своё дело. Друкорт держал себя с достоинством, ссылаясь на своё дворянское происхождение, отвечал, что считает свою инициативу правильной, и губернатор бранит его напрасно. После разговора с губернатором Друкорт подал жалобу генерал-прокурору Куракину на несправедливую обиду, и тот встал на его сторону. В письме к рязанскому губернатору он указал, что действовал Друкорт по приказу начальства, заявление на стряпчего было вполне резонно, значит, губернатор напрасно обидел этого чиновника[64].
|
|
Мероприятия Павла по ограничению дворянского влияния в местном управлении не ограничивались лишь вызвавшими возмущение огромными сборами на содержание чиновников. Состав губернского дворянского и уездного собраний составлял до Павла примерно 94 человека (для губернии с 10 уездами). В результате упразднения многих учреждений в губерниях и уездах (т. н. «средних мест») осталось всего 22 человека. Состав правления стал таким: 1 губернский предводитель, 10 уездных предводителей, 10 депутатов, 1 секретарь. Упрощалась и система выборов предводителя губернского дворянства: его теперь избирало не всё губернское дворянство, а лишь предводители уездного дворянства. Выборы проводились не по губернским, а по уездным городам в присутствии губернатора или вице-губернатора. В соответствии с указом от 9 августа 1800 года, дворяне, разжалованные в период с 6 ноября 1796 года по 1 мая 1800 года, не утверждались в должностях без Высочайшего Повеления[65]. Упрощалась и форма выборов. До указа от 11 августа 1797 года она проходила в 6 дней, отличалась помпезностью, роскошностью, большим числом увеселительных мероприятий, как то: обеды в ресторанах, балы, театральные представления и пр. Всё это, разумеется, требовало больших финансовых затрат. Теперь же выборы были освобождены от этих излишеств и приобрели простой и деловой вид. Проходили они теперь в 4 дня. В первый день дворяне собирались в церкви и приносили присягу по окончании службы. Во второй день избирались губернский и уездный предводители и секретарь. В третий день избирались должностные лица в губернский и уездные суды. И наконец, в последний день дворяне вновь собирались в церкви для присяги, а затем приглашались к обеденному столу. На этом вся процедура заканчивалась. Павлу так понравилось это нововведение, что выборы в Санкт-Петербургской губернии он повелел проводить в Таврическом дворце и выделить специально обеденный стол[66].
|
|
Помимо упразднения «средних мест» в губерниях, указом от 6 февраля 1797 года в Литовской губернии на места земских комиссаров и исправников стали назначаться чиновники из центра, что ещё больше подорвало влияние дворянства в этом регионе. Предлогом для этого послужило то, что Литовская губерния только-только образовывалась и обустраивалась[67]. С выходом этого указа губернаторы других губерний стали пользоваться этим, данным лишь для Литовской губернии. Указом и просить и в их губернии назначить чиновников от центра. И Именным указом от 14 сентября 1799 года положение двухгодичной давности распространилось ещё на ряд губерний: Минскую, Волынскую, Подольскую, Киевскую и Белорусскую[68]. Указом от 14 мая 1800 года велено было впредь определять в уездные и земские суды по губерниям непременных присутствующих от Сената[69]. В завершение разбора павловской политики в этом направлении стоит упомянуть ещё об одном постановлении. Сенатским указом №19619, которым предписывалось в выборах следовать правилам, предложенным губернаторам[70]. Это был весьма чувствительный удар по выборам в дворянское правление, поставивший их в сильную зависимость от губернатора и лишивший их значительной части инициативы.
Естественно, результатом всех этих мер явилось страшное недовольство дворян. Поэтому, через несколько дней после трагической гибели Павла I, его преемник поспешил восстановить все права и привилегии дворянства в полном объёме. Это показывает, насколько радикальны были действия Павла, и насколько сильно было негодование дворян, раз так быстро всё постарались вернуть в прежнее состояние. Все мероприятия Павла по ограничению дворянства прошли даром.
В заключение темы о местном управлении следует рассмотреть вышедший 12 сентября Именной указ, данный Сенату «О переименовании Надворных Судов и Городских Магистратов временными для решения старых дел Департаментами; об упразднении Городской Думы, и об отдаче в ведомство Городского Правления Приказа Общественного Призрения, пеньковых, сальных и сельдяных амбаров». Упомянутые амбары прежде находились в ведомстве Коммерц-коллегии[71]. К указу прилагался Высочайше утверждённый Устав столичного города Санктпетербурга (9 глав). Согласно уставу, главным правительственным учреждением столицы являлась «Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до Полиции относящихся». Членами её являлись Президент (он же военный губернатор), Генерал-Провиантмейстер, и назначаемые царём чиновники, правителя канцелярии, двух экспедиторов с необходимым штатом служащих. Жалование они получали из городских доходов от Камерального департамента. В функции Комиссии входило «всё то, что ко благоустройству города и благосостоянию жителей его относиться может». Комиссии подчинялось Городское правление (или Ратгауз), которое трижды в год предъявляло ведомости о доходах и расходах городской казны. Комиссия должна была располагать точными сведениями о числе домов, усадеб, садов, земель, рыбных ловель. Также она должна была следить за тем, чтобы горожане были равны в несении повинностей. Входили в деятельность Комиссии и другие обязанности: наблюдение за торговлей и цехами, наблюдение за тем, чтобы не повышались цены на товары первой необходимости, заведование магазинами (т. е. складами) и пр. Подчинённый Комиссии Ратгауз состоял из Президента, Директора Экономии, 6 бургомистров (в источнике «бургомейстеров») и 10 ратсгеров. Городское правление разделялось на 3 департамента: Юстицкий гражданских дел департамент, Юстицкий уголовных дел департамент, Камеральный (Хозяйственный) департамент, в которых управляли президенты и собрание. Столичной полицией управлял военный губернатор. Подобный устав был введён и для Москвы 17 января 1799 года[72]. В этом большом уставе видна чёткая структурированность правительственных учреждений, строгое их соподчинение. В заключение рассмотрения этого устава следует обратить внимание на следующий факт, относящийся к сфере городской торговли. Он касается торговли в городе крестьян. Начиная с норм Соборного Уложения 1649 года, правительство всячески старалось оградить городское население от торговой конкуренции со стороны крестьян, которую горожане, ввиду численного превосходства крестьян. Отсюда проистекали ограничения, накладываемые на крестьян (торговать только с возов и стругов, не заводить лавок в городе и пр.). Подобные ограничения накладывались и в XVIII веке, в том числе и в правление Екатерины II. Теперь же, согласно § 6 главы V, крестьянам, торгующим всякой снедью, дозволялось заводить в городе лавки. Такие крестьяне подразделялись на три категории в зависимости от того, какими съестными припасами торгуют, и им вменялось в обязанность платить за каждую лавку акциз, соответственно 100, 50 и 25 рублей. Из этого можно сделать вывод, что к этому времени города (по крайней мере, столицы) значительно окрепли экономически.
Рассмотрев мероприятия Павла в сфере местного управления, можно сделать вывод о том, что император стремился к централизации управления, пользуясь любыми удобными случаями (просьбы губернаторов назначать чиновников из центра, как в Литовской губернии). С централизацией непосредственно связано ущемление прав дворян на местах, значительное сокращение, как числа органов местного управления, так и числа самих дворян (более чем в 4 раза) и назначение чиновников сверху.
Заключение
Итак, рассмотрев административные преобразования Павла I в сфере центрального и местного аппаратов управления, можно заключить: деятельность императора была в этом направлении достаточно продумана и проводилась достаточно последовательно. Поэтому его правление также можно назвать просвещённым абсолютизмом, в том смысле, как это понятие трактовал Федосов. В сфере центрального управления он стремился упорядочить деятельность Государственного Совета и Сената. В результате Павлу удалось достигнуть значительных успехов в управлении, особенно по части юридической, где удалось сократить массу нерешённых судебных процессов, доставшихся в наследство от предшественницы. Разумен был и замысел о кодификации законов, к сожалению, не осуществившийся.
Особо следует отметить преобразования в коллегиальной системе. Здесь деятельность Павла шла в русле основных тенденций развития системы управления Российской Империи, и ему принадлежит значительная роль в преобразовании старых петровских коллегий в министерства, хоть они и назывались по-прежнему.
Павел также пытался упорядочить и систему местного управления. С этой целью перекраивались губернии, одни упразднялись, территории других делились между губерниями. Активно назначались чиновники от короны на определённые должности. Но как раз при осуществлении этих преобразований император столкнулся с волной недовольства дворян. И немудрено, их заставляли за свой счёт содержать чиновников, урезали их права в управлении, всё более ставили в зависимость от центрального управления, сокращали их численность в управлении на местах. Всё это стало одной из причин трагической развязки – дворцовому перевороту 11 марта 1801 года и убийству самодержца. Надо отметить, что среди крестьян отношение к Павлу было вполне благожелательно. Император был свергнут узким кругом элиты при молчаливом согласии своего сына, давшего добро на заговор. Помимо ущемляемой знати в устранении Павла были заинтересованы и внешние силы, а именно англичане, о чём в последнее время утверждается всё настойчивее (и основания к тому достаточно веские). Беда Павла состояла в том, что он в силу своего характера не смог выстроить приемлемых отношений с приближёнными и со своим сыном. Увлёкшись государственной деятельностью, император недооценил зловещие предпосылки трагедии. Англичанам, всерьёз обдумывавшим идею убийства российского императора, даже не пришлось особенно стараться в поисках исполнителей – недовольных оказалось достаточно много, всё прошло на удивление легко.